VI SAB/Wa 11/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie w rozpoznania wniosku o nadanie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii oddala skargę W dniu [...] września 2014 r. Pan T. P. (dalej skarżący lub zainteresowany) złożył wniosek o nadanie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, w zakresie określonym w art. 43 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), dalej Pgg, w trybie art. 44a ust. 1 ustawy Pgg. Po dokonaniu sprawdzenia, pod względem formalno-prawnym, wniosku o nadanie uprawnień zawodowych złożonego przez wnioskodawcę, stwierdzono brak m.in. dokumentów, o których mowa w § 17 ust. 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz. U. poz. 176). Zgodnie z tym przepisem, źródłem informacji, stanowiących podstawę do przeprowadzenia, przez komisję kwalifikacyjną, weryfikacji programu kształcenia, jest suplement do dyplomu ukończenia studiów oraz wypis z programu kształcenia, potwierdzony przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, wskazujący efekty kształcenia, o których mowa w załączniku nr 3 do rozporządzenia i liczbę godzin przeznaczonych dla uzyskania tych efektów. Biorąc pod uwagę powyższe, Główny Geodeta Kraju wezwał zainteresowanego pismem z dnia [...] września 2014 r. do uzupełnienia w/w braków. W odpowiedzi na pismo Głównego Geodety Kraju, zainteresowany pismem z dnia [...] września 2014 r., przekazał kartę przebiegu studiów, potwierdzoną przez Prodziekana Uniwersytetu [...] w [...]. W ocenie Organu, wynikającej z obowiązujących przepisów prawa, karta przebiegu studiów, nie jest odpowiednim dokumentem ponieważ w swej treści nie wskazuje efektów kształcenia, uzyskanych w ramach programu kształcenia zrealizowanego na kierunku geodezja i kartografia, które zapewniają nabycie umiejętności dotyczących geodezyjnych pomiarów podstawowych - dla zakresu geodezyjne pomiary podstawowe, a także liczby godzin dydaktycznych przeznaczonych na uzyskanie efektów kształcenia, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia [...] października 2014 r. W związku z powyższym, Główny Geodeta Kraju, w piśmie z [...] października 2014 r. ponownie wezwał Pana T. P. do uzupełnienia złożonego wniosku o nadanie uprawnień zawodowych o dokumenty, o których mowa w § 17 ust. 6 rozporządzenia w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii. W odpowiedzi, Pan T. P., przesłał dokument pt. "Informator punktów ECTS 2001/2002", wydany przez Uniwersytet [...] w [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Przestrzennej. Organ wskazał, iż dokument ten przedstawia tylko nakłady edukacyjne przypisane do określonych przedmiotów, w postaci odpowiedniej ilości punktów ECTS, natomiast nie wskazuje efektów kształcenia, o których mowa w § 17 ust. 5 w/w rozporządzenia. Z uwagi na nieuzupełnienie braków, w złożonym przez zainteresowanego wniosku, w sposób wypełniający możliwość przeprowadzenia weryfikacji programu kształcenia, o której mowa w § 17 ust. 5, na podstawie dokumentów wskazanych w § 17 ust. 6 w/w rozporządzenia, Główny Geodeta Kraju pozostawił wniosek o nadanie uprawnień zawodowych bez rozpoznania, o czym poinformował pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wnioskodawcę. W dniu [...] listopada 2014 r. Pan T. P. wezwał Głównego Geodetę Kraju do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie postępowania w sprawie oraz nadania uprawnień zawodowych w zakresie geodezyjnych pomiarów podstawowych, twierdząc, iż złożona karta z przebiegu studiów oraz szczegółowe informacje o poszczególnych przedmiotach jednoznacznie wskazują uzyskanie efektów kształcenia podanych w rozdziale nr 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Organ wyjaśnił, że postępowanie sprawdzające wniosku Pana T. P. o nadanie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii w zakresie 3, zostało zakończone, a wniosek pozostawiony bez rozpoznania ponieważ wnioskodawca, wezwany do uzupełnienia wniosku o dokumenty wymienione w § 17 ust. 6 rozporządzenia w sprawie uprawnień zawodowych, w wyznaczonym terminie nie uzupełnił wniosku zgodnie z wezwaniem, natomiast przekazane w odpowiedzi na wezwanie dokumenty nie wskazują efektów kształcenia, o których mowa w § 17 ust. 5 w/w rozporządzenia oraz godzin dydaktycznych przeznaczonych na uzyskanie tych efektów. Ponadto Główny Geodeta Kraju wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829) osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały dyplom ukończenia studiów wyższych geodezyjnych pierwszego stopnia, studiów wyższych geodezyjnych drugiego stopnia lub jednolitych studiów magisterskich geodezyjnych, bez względu na kierunek ukończonych studiów, zachowują prawo ubiegania się o uprawnienia zawodowe w zakresach, o których mowa w art. 43 pkt 3, 6 i 7 ustawy zmienianej w art. 4, na dotychczasowych zasadach przez okres 5 lat, od dnia wejścia w życie ustawy. Pan T. P. nie zgodził się z powyższymi ustaleniami, w związku z czym wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Geodety Kraju w sprawie nadania uprawnień zawodowych. W treści skargi wniósł o zobowiązanie Głównego Geodety Kraju do podjęcia postępowania w sprawie oraz przekazania wniosku o nadanie uprawnień zawodowych komisji kwalifikacyjnej i nadania uprawnień zawodowych w zakresie 3 - geodezyjne pomiary podstawowe. Skarżący podkreślił, iż jest osobą, która spełnia wymagania przewidziane przez Ustawodawcę, tj. posiada pełną zdolność do czynności prawnych, nie był karany za przestępstwa, których katalog wskazany jest w ustawie, posiada dyplom ukończenia jednolitych studiów w obszarze nauk technicznych, którego program umożliwia nabycie umiejętności dotyczących geodezyjnych pomiarów podstawowych oraz posiada rok praktyki zawodowej. W celu potwierdzenia uzyskanych umiejętności w ramach odbytych studiów, przedstawił kartę przebiegu studiów oraz wydany przez Dziekana Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu [...] w [...] dokument pt. "Informator punktów ECTS 2001/2002". Wskazał, że w chwili ukończenia przez niego studiów nie był wydawany suplement do dyplomu. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za bezzasadną i wyjaśnił, że: Powyższe dokumenty nie wskazują efektów kształcenia, o których mowa w załączniku nr 3 do rozporządzenia w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii. Przepis § 17 ust. 6 tego rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, iż źródłem informacji, stanowiących podstawę do przeprowadzenia przez komisję kwalifikacyjną weryfikacji programu kształcenia, jest suplement do dyplomu ukończenia studiów oraz wypis z programu kształcenia potwierdzony przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, wskazujący efekty kształcenia, o których mowa w załączniku nr 3 do rozporządzenia i liczbę godzin przeznaczonych dla uzyskania tych efektów. Karta przebiegu studiów, którą dołączył do wniosku Pan T. P. przedstawia jedynie wykaz przedmiotów objętych programem kształcenia, bez wskazania osiągniętych efektów kształcenia oraz liczby godzin dydaktycznych przeznaczonych na uzyskanie efektów kształcenia. Natomiast dokument pt. "Informator punktów ECTS 2001/2002" przedstawia tylko opis poszczególnych przedmiotów, realizowanych w trakcie studiów i poniesionych nakładów edukacyjnych. Skarżący zarzucił również Głównemu Geodecie Kraju, że bezpodstawnie zdyskwalifikował przedłożone dokumenty mając na względzie jedynie fakt, że nie są one opatrzone nazwą "suplement". Z powyższym zarzutem nie można się zgodzić, bowiem Organ ma obowiązek, przed przekazaniem wniosku do komisji kwalifikacyjnej, dokonać sprawdzenia wniosku pod względem formalno-prawnym. Dokumenty, złożone przez Skarżącego wraz z wnioskiem o nadanie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii nie wskazują efektów kształcenia oraz godzin przeznaczonych na uzyskanie tych efektów. W obliczu powyższych wyjaśnień, skarga Pana T. P. na bezczynność Głównego Geodety Kraju jest nieuzasadniona, bowiem Organ od momentu wszczęcia postępowania w sprawie nadania uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, rozpatrzył wszystkie dokumenty oraz udzielił odpowiedzi na wpływające pisma Skarżącego. Podkreślić należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończy go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 264/10). Mając zatem na uwadze, że rozpatrzenie wniosku Skarżącego, nastąpiło w terminie wskazanym w przepisach prawa, nie można uznać, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym organ pozostaje w bezczynności, jeżeli w ogóle nie udzielił informacji w zakresie żądanym przez stronę. Wobec powyższego należy uznać, że w zakresie podjęcia przez organ czynności co do wniosku Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. o nadanie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, organ nie dopuścił się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w zachowaniu Głównego Geodety Kraju Sąd nie dopatrzył się bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4 § 2 art. 3 ustawy. Oznacza to, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracji s. 378). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia z jakich powodów zawinionych, czy niezawinionych określony akt (decyzja, postanowienie) nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w przepisie art. 35 k.p.a. i ewentualnie terminów przedłużonych na podstawie przepisu art. 36 k.p.a. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności organu podlegający zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego. Wymogiem formalnym warunkującym dopuszczalność skargi, którego dopełnić musi wnoszący skargę na bezczynność jest wyczerpanie środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. tj. złożenie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań w postaci wydania aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności. Skarga może być wniesiona do Sądu aż do czasu załatwienia sprawy tj. wydania decyzji, postanowienia czy podjęcia czynności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga T. P. dotycząca bezczynności organu jest dopuszczalna. Spełnia wszystkie wymogi formalne, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w wypadku pozostawienia podania bez rozpoznania stronie służy skarga na bezczynność organu. Jak trafnie zauważył NSA w postanowieniu z dnia 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10, LEX nr 842886, pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2) mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie pozostawienie podania bez rozpoznania nastąpiło co prawda w trybie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, jednak w ocenie Sądu wyżej wskazane stanowisko znajduje w tej sprawie zastosowanie. Podkreślenia wymaga również fakt, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu trybu administracyjnego przewidzianego art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność organu, Sąd nie bada od strony merytorycznej działań podjętych przez organ, a jedynie bada, czy takie działania zostały podjęte. W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej, bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce, gdy stan bezczynności przestanie istnieć, co do zasady, w wyniku wydania aktu lub podjęcia określonej czynności przez organ - po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd. Wskazać tu należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej nie pozostaje już w stanie bezczynności, to Sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Sąd, uwzględniając okoliczności sprawy stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do bezczynności organu, gdyż organ podejmował działania mające na celu weryfikacje wniosku pod względem formalnym, wzywał skarżącego kilkukrotnie do złożenia dokumentów, które były niezbędne do zweryfikowania wniosku pod względem formalnoprawnym w celu przedłożenia go do komisji. W tym miejscu należy przypomnieć, że skarżący Pan T. P. złożył wniosek o nadanie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii w zakresie geodezyjne pomiary podstawowe. Wniosek ten nie spełniał wymogów formalno-prawnych, gdyż stwierdzono między innymi brak dokumentów, o których mowa w § 17 ust. 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz. U. poz. 176). Jak wynika z powyższego przepisu, źródłem informacji, stanowiących podstawę do przeprowadzenia, przez komisję kwalifikacyjną, weryfikacji programu kształcenia, jest suplement do dyplomu ukończenia studiów oraz wypis z programu kształcenia, potwierdzony przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, wskazujący efekty kształcenia, o których mowa w załączniku nr 3 do rozporządzenia i liczbę godzin przeznaczonych dla uzyskania tych efektów. Zgodnie natomiast z § 17 ust. 5 powyższego rozporządzenia weryfikacja programu kształcenia polega na zbadaniu programu kształcenia i ustaleniu, czy efekty kształcenia oraz liczba punktów ECTS określonych dla modułów kształcenia występujących w programie kształcenia spełniają wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia, przy czym brane są pod uwagę wyłącznie moduły kształcenia, w których ramach liczba godzin przeznaczonych na uzyskanie efektów kształcenia, o których mowa w załączniku nr 3 do rozporządzenia, stanowi nie mniej niż 70% godzin przeznaczonych na uzyskanie wszystkich efektów kształcenia dla danego modułu kształcenia. Skarżący w odpowiedzi na powyższe wezwanie nadesłał kartę przebiegu studiów potwierdzoną przez Prodziekana Uniwersytetu [...] w [...]. W ocenie Sądu, co słusznie zauważył organ powyższy dokument nie jest dokumentem, o którym mowa w § 17 ust. 6 rozporządzenia, gdyż nie zawiera on chociażby liczby godzin dydaktycznych przeznaczonych na uzyskanie efektów kształcenia, co jest niezbędne. Zgodnie z zał. nr 3 do rozporządzenia do dokonania prawidłowej weryfikacji wniosku przez komisję kwalifikacyjną, karta ta nie wskazuje również efektów kształcenia uzyskanych w ramach programu kształcenia zrealizowanego na kierunku geodezja i kartografia, które zapewniają nabycie umiejętności dotyczących geodezyjnych pomiarów podstawowych. Organ ponownie w piśmie z [...] października 2014 r. wezwał do złożenia żądanych dokumentów, wskazując jakie braki zawiera karta przebiegu studiów. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący przesłał dokument "Informator punktów ECTS 2001/2002" wydany przez Uniwersytet [...] w [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Przestrzennej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że powyższy informator zawierał informację o nakładach edukacyjnych przypisane do określonych przedmiotów w postaci odpowiedniej ilości ECTS, natomiast nie wskazuje efektów kształcenia. Po drugie powyższy dokument dotyczy tylko wycinkowego okresu studiów skarżącego, a nie całego okresu tych studiów. Biorąc pod uwagę fakt, że organ informował skarżącego w pismach o możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania, należy uznać, że organ dołożył należytej staranności dwukrotnie wzywając do uzupełniania braków formalnych wniosku, pomimo tego, iż w ocenie Sądu już po pierwszym wezwaniu, jeżeli nie doszło do uzupełnienia braków wniosku mógł pozostawić go bez rozpoznania. Na podkreślenie zasługuje fakt, że organ poinformował skarżącego o innym trybie w jakim może on nabyć żądane uprawnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd działając w trybie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, gdyż Główny Geodeta Kraju nie mógł przekazać komisji kwalifikacyjnej wniosku o nadanie uprawnień zawodowych ponieważ nie spełniał on warunków formalno-prawnych. Na marginesie sprawy Sąd zauważa, że skarżący winien przedłożyć organowi dokumenty zawierające program kształcenia za cały okres studiów, nakłady edukacyjne za cały okres studiów oraz efekty kształcenia za cały okres studiów, ewentualne inne dokumenty niezbędne do dokonania weryfikacji wniosku pod względem formalno-prawnym.