VI SAB/Wa 110/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie doręczenia zaświadczenia postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić A. S.A. z siedzibą w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi A. S.A. z siedzibą w B. (dalej też jako "strona skarżąca", "spółka") złożonej [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność (względnie przewlekłe prowadzenie postępowania) Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie "doręczenia zaświadczenia". Powołując się na przepisy art. 11 ust. 9 u.s.d.g. oraz art. 217 k.p.a., skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa UKE do doręczenia (w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku), zaświadczenia o tym, że: - Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydał interpretację stwierdzającą prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. - Spółka A. S.A. prawidłowo dokonała zapłaty wszystkich opłat rocznych wynikających z decyzji [...] (dalej: Decyzja) za cały okres jej obowiązywania (tj do dnia [...] lutego 2021 r.) i w związku z tym zobowiązanie do zapłaty opłat rocznych wynikających z Decyzji wygasło w całości. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie do Prezesa UKE na jej rzecz kosztów postępowania. Ostatecznie, przed rozprawą przed Sądem, w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2013 r. wobec doręczenia przez Prezesa UKE w dniu [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnikowi skarżącej postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiającego wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem strony z [...] lutego 2013 r. skarżąca uzupełniła żądania skargi domagając się : 1. stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązania organu do uznania uprawnienia strony, wynikającego z przepisów prawa (art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w związku z art. 217 k.p.a.) polegającego na możliwości powoływania się przez stronę w stosunku do organu na treść zaświadczenia określonego w jej wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. Jak wynika z akt sprawy, w uzasadnieniu wniosku wskazała, że pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej też jako Prezes UKE, organ) o wydanie przez organ pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej (opłat telekomunikacyjnych) w jego indywidualnej sprawie. Podniosła, że podstawą prawną jej wystąpienia stanowił art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm. - dalej jako "u.s.d.g."), zgodnie z którym przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. W swoim piśmie spółka przedstawiła w pięciu punktach stanowisko w sprawie interpretacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm. - dalej też jako "Pt") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. Nr 24, poz. 196 z późn. zm. - dalej też jako "Rozporządzenie") załączając dowód uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 40 zł. Prezes UKE pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] , przedstawił swoje stanowisko w kwestii opłat za prawo do dysponowania częstotliwością, inaczej interpretując niż strona skarżąca we wniosku z [...] grudnia 2012 r., konkretnie wskazane przepisy Pt i Rozporządzenia - z wyjątkiem jej stanowiska nr 1, z którym się zgodził. W stosunku do tego pisma Prezesa skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z 12 lutego 2013 r. Następnie pismem z [...] lutego 2013 r. skarżąca, na podstawie art. 217 ustawy z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej też jako "k.p.a."), wniosła o wydanie jej zaświadczenia potwierdzającego, że: 1. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydał interpretację stwierdzającą prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r.; 2. Spółka A. S.A. prawidłowo dokonała zapłaty wszystkich opłat rocznych wynikających z decyzji [...] za cały okres jej obowiązywania (tj. do dnia [...] lutego 2021 r.) i w związku z tym zobowiązanie do zapłaty opłat rocznych wynikających z decyzji wygasło w całości. Pismem z [...] lutego 2013 r. spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności Prezesa UKE w doręczeniu zaświadczenia zgodnego z jej wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes UKE pismem z [...] marca 2013 r. nr [...] wezwał skarżącą do uzupełniania jej wniosku z [...] grudnia 2012 r. i wyjaśnienia, od którego z pytań (stanów faktycznych) zawartych we wniosku została uiszczona opłata, oraz do przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty za wydanie pisemnej interpretacji w zakresie pozostałych stanów faktycznych. Ponadto, pismem z [...] marca 2013 r. [...] , Prezes UKE wyznaczył termin załatwienia sprawy w przedmiocie wydania i doręczenia zaświadczenia na dzień [...] marca 2013 roku. W odpowiedzi skarżąca, w piśmie z [...] marca 2013 r. zarzuciła, że pismo Prezesa UKE z [...] marca 2013 r. nr [...] narusza przepisy postępowania, gdyż w sprawie o wydanie zaświadczenia organ może prowadzić postępowania wyjaśniające jedynie w ograniczonym zakresie. Ustalenie odległego, miesięcznego terminu rozpatrzenia sprawy, która co do zasady powinna być zakończona w terminie 7 dni, narusza zasady postępowania administracyjnego. Nadto, że pismo Prezesa UKE z [...] marca 2013 r. nr [...] także narusza te zasady, gdyż jest nieuzasadnioną formalnie i merytorycznie próbą zakwestionowania skutków postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej o wydanie pisemnej interpretacji. Spółka podkreśliła, że w piśmie z [...] grudnia 2012 r. został przedstawiony jeden stan faktyczny, a co za tym idzie, uiszczona została jedna opłata w wysokości 40 zł. Pismem z [...] marca 2013 r. spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie doręczenia zaświadczenia, poprzez wydanie rzeczonego zaświadczenia o treści zgodnej z wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. w terminie pięciu dni. W dniu [...] marca 2013 r. Prezes UKE wydał postanowienie nr [...] stwierdzające niedopuszczalność wniosku spółki z [...] lutego 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. A. S.A. z siedzibą w B. wniosła następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UKE w przedmiocie doręczenia zaświadczenia z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania. Powołując się w uzasadnieniu prawnym na przepisy art. 11 ust. 9 u.s.d.g. oraz art. 217 k.p.a., wniosła o zobowiązanie Prezesa UKE w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku do doręczenia zaświadczenia o tym, że: - Prezes UKE wydał interpretację stwierdzającą prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. - Spółka A. S.A. prawidłowo dokonała zapłaty wszystkich opłat rocznych wynikających z decyzji [...] za cały okres jej obowiązywania (tj. do dnia [...] lutego 2021 r.) i w związku z tym zobowiązanie do zapłaty opłat rocznych wynikających z tej Decyzji wygasło w całości. Wskazała na art. 11 ust. 9 u.s.d.g., stanowiący, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na szczególny interes publiczny stanowią inaczej. Mimo tego, zaświadczenie do dnia dzisiejszego nie zostało jej doręczone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej zaświadczenie nie zostało wydane - a zatem nie jest możliwe zobowiązanie organu do doręczenia tego zaświadczenia. Podniósł, że wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku z [...] grudnia 2012 r. i wyjaśnienia, od którego z pytań (stanów faktycznych) w nim zawartych została uiszczona opłata oraz do przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty za wydanie pisemnej interpretacji w zakresie pozostałych stanów faktycznych. W ocenie organu wniosek spółki zawiera w swej treści zapytanie o interpretację więcej niż jednego stanu faktycznego (dokładnie 5), wobec czego wnioskodawca winien był uiścić wielokrotność opłaty 40 zł stosownie do każdego ze stanów faktycznych zawartych we wniosku. Dopiero po uzyskaniu wyjaśnienia od skarżącej, do którego ze stanów faktycznych odnosi się uiszczona opłata, należy wydać w formie decyzji administracyjnej pisemną interpretację przepisów w zakresie tego stanu faktycznego, od której stronie przysługiwał będzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Organu, nie nastąpiły przywoływane przez Skarżącą skutki określone w art. 10a ust. 1 u.s.d.g., tzn. wydania interpretacji stwierdzającej prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji, ponieważ przewidziany tym przepisem termin 30 dni na wydanie przez Prezesa UKE interpretacji, nie rozpoczął biegu, wobec braku opłacenia wniosku przez skarżącą. Nadto organ podkreślił, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie ma zastosowania w sprawach z zakresu prawa telekomunikacyjnego. Wskazanego zagadnienia dotyczyły już nieprawomocne wyroki WSA z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt: VI SA/Wa 2164/11, VI SA/Wa 2165/11, z dnia 28 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2166/11 oraz z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2167/11, a także z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1240/12. Skoro przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, to nie nastąpiło przewidziane w nim tzw. milczące rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, tj. wydanie zaświadczenia o określonej treści. Odnośnie treści zaświadczenia żądanej przez skarżącą organ stwierdził, że jest ona niedopuszczalna, ponieważ zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Jest ono tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2013 r. skarżąca poinformowała, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. jej pełnomocnikowi doręczono postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w której Prezes UKE odmówił wydania zaświadczenia wobec wniosku strony z [...] lutego 2013. W związku z powyższym zmodyfikowała wniosek wnosząc o: 1. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązanie organu do uznania uprawnienia strony wynikającego z przepisów prawa (art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w związku z art. 217 k.p.a.) polegającego na możliwości powoływania się przez stronę w stosunku do organu na treść zaświadczenia określonego w jej wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. Organ wniósł o oddalenie tego wniosku podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Badając skargę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że podlega ona odrzuceniu. W rozpatrywanej sprawie spółka wniosła skargę na bezczynność organu polegającą na braku doręczenia zaświadczenia o określonej treści, którego wydanie nastąpiło w trybie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 217 k.p.a. Natomiast "uzupełnienie żądań wskazanych w skardze z dnia [...].03.2013r." dokonane - wobec zmiany stanu faktycznego - w piśmie skarżącej z dnia [...] sierpnia 2013 r. to: 1. "stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązanie organu do uznania uprawnienia strony wynikającego z przepisów prawa (art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w związku z art. 217 k.p.a.) polegającego na możliwości powoływania się przez stronę w stosunku do organu na treść zaświadczenia określonego w jej wniosku z dnia [...] lutego 2013 r.". Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt II GSK 2172/11 wyjaśnił, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji, w celu istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne jest precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania - na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. Analizując treść przedmiotowej skargi na bezczynność należy podkreślić, że nie ma wątpliwości, co do intencji strony w zaskarżeniu wyłącznie czynności doręczenia zaświadczenia, a nie bezczynności organu polegającej na braku wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. O powyższym świadczy jednoznaczne stanowisko skarżącej zawarte w drugim zdaniu tytułu skargi: w nawiasie"(BRAK DORĘCZENIA DECYZJI)" oraz: - w pkt 1.1 "składam skargę na bezczynność organu (względnie przewlekłe prowadzenie postępowania) Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (...) w sprawie doręczenia zaświadczenia", przy czym podkreślenie należy do autora skargi; - w pkt 1.1.1.(1) "zobowiązanie Prezesa UKE do doręczenia (...) zaświadczenia o tym, że (...)". Należy jednak wskazać, że zaświadczenie, w sprawie którego jest zarzut bezczynności w doręczeniu - nigdy nie zostało przez organ wydane. Co więcej, wniosek o jego wydanie został rozpatrzony postanowieniem organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Dla dalszych rozważań dotyczących dopuszczalności niniejszej skargi nie ma to jednak prawnego znaczenia. Nie mają także znaczenia wadliwe merytorycznie rozważania skarżącej o domniemaniu wydania decyzji w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów przez organ koncesyjny na podstawie art. 10a ust. 1 u.s.d.g. i art. 11 ust. 9 tej ustawy jako podstaw do żądania wydania zaświadczenia określonej treści w wyniku domniemania, że organ w dniu [...] stycznia 2013 r. wydał interpretację stwierdzającą prawidłowość stanowiska strony z pisma z [...] grudnia 2012 r. Rozpoznając kwestię dopuszczalności niniejszej skargi należy się bowiem skoncentrować na tym, czy czynność doręczenia zaświadczenia mieści się w katalogu czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, doręczenie zaświadczenia, postanowienia, czy decyzji organu jest czynnością procesową, materialno-techniczną wywołującą skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do zaskarżenia danego aktu. Samo doręczenie nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków. Nie mieści się ono w katalogu czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie więc do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie podlega kontroli także zaniechanie doręczenia zaświadczenia. Należy wskazać, że stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W myśl art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a. zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów. Przepisy te określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Powyższy pogląd znajduje m.in. oparcie w wyroku z dnia 12 września 2012 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1788/12., który wskazuje, że "czynność doręczenia stronie nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Doręczenia nie można przy tym utożsamiać z wydaniem decyzji. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (por. postanowienia NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 1194/12, z 19 lutego 2009 r., I OSK 438/08, z 18 października 2006 r., II OSK 1360/06, a także post. NSA w Warszawie z 28 września 2001 r., I SAB 2/01)." W związku z powyższym skarga na bezczynność organu, także po "uzupełnieniu" jej "żądań" pismem z [...] sierpnia 2013 r. - w dalszym ciągu dotyczy tego samego zarzutu. Polega on na twierdzeniu, że miała miejsce bezczynność lub rażąca przewlekłość postępowania organu polegająca na braku doręczenia zaświadczenia. Oznacza to niedopuszczalność skargi, a więc należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W zakresie kosztów postępowania obejmujących zwrot na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł po myśli art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.