VI SAB/Wa 18/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej 1. zobowiązuje Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Główny Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Skarżąca wnosiła o: 1. zobowiązanie Głównego Inspektora Farmaceutycznego do wydania decyzji we wskazanej sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie w trybie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że 20 listopada 2015 r. złożyła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania, wskazała, że wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i załatwienia sprawy. Skarżąca powołując art. 75 ust. 4 prawa farmaceutycznego podnosiła, że jej wniosek winien być rozpoznany w terminie 90 dni. Zdaniem skarżącej część czynności podejmowanych przez organ ma charakter czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżąca wskazywała, że wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, a także w toku postępowania przedłożyła organowi wymagane dokumenty – oświadczenie, o którym mowa w art. 75 ust. 2 pkt 2 PF, dokumenty określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej oraz wyjaśnienia co do zakresu wniosku dotyczącego przedmiotu planowanej działalności gospodarczej objętej zezwoleniem, a także wyjaśnienia co do wątpliwości organu w części dotyczącej zwalidowanego systemu komputerowego. W tej sytuacji organ nie powinien mieć żadnych wątpliwości przy wydaniu decyzji. W ocenie skarżącej przedłużanie postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest pozbawione podstaw prawnych i narusza interes przedsiębiorcy. Przedsiębiorca zmuszony jest ponosić koszty wynajmu i inne koszty pomimo braku możliwości prowadzenia planowanej działalności gospodarczej i osiągania planowanych przychodów, co powoduje powstanie w jego majątku realnej szkody.  W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie występuje przewlekłość postępowania, które toczy się przed Głównym Inspektorem Farmaceutycznym od dnia 20 listopada 2015 r. Brak wydania decyzji do dnia 1 marca 2016 r. oznacza, iż organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, czym narusza zasadą postępowania administracyjnego określoną wart. 7 k.p.a. dotyczącą rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. Działania Głównego Inspektora Farmaceutycznego naruszają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej określoną w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie. Opisał przebieg postępowania w sprawie i stanął na stanowisku, że nie sposób przypisać mu przewlekłość w działaniu, zaś zarzuty skarżącej nie uwzględniają jej własnych działań uniemożliwiających efektywne prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia. Zdaniem organu zestawienie dat czynności podjętych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz fakt braku odbioru korespondencji przez skarżącą lub niewykonywanie zobowiązań przez organ nałożonych przesądza o braku ziszczenia się przesłanek pozwalających uznać, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Organowi nie sposób przypisać przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy działania opieszałego czy też niesprawnego. Jeżeli - pomimo podjętych działań - organ nie zakończył przed datą wniesienia skargi postępowania oraz nie uczynił tego przed złożeniem odpowiedzi na skargę, to fakt ten obciąża wyłącznie skarżącą, która do daty złożenia odpowiedzi na skargę, podejmowała konsekwentne kroki uniemożliwiające wydanie decyzji.  Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 20 listopada 2015 r. do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wraz z załącznikami. Pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. - doręczonym skarżącej w dniu 10 grudnia 2015 r. - Główny Inspektor Farmaceutyczny wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych, tj. złożenia oświadczenia o treści zgodnej z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz dokumentacji systemu jakości hurtowni, zgodnie z wymogami załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej (dalej powoływanej jako "DPD"). Wskazanym wyżej pismem skarżąca została ponadto wezwana do przedłożenia dokumentacji warunków przechowywania poszczególnych produktów, obrót którymi ma być objęty zezwoleniem. W wezwaniu zakreślono skarżącej siedmiodniowy termin do wykonania tego zobowiązania. W dniu 22 grudnia 2015 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęło pismo skarżącej wraz z oświadczeniem o treści zgodnej z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz wyjaśnieniem w zakresie zmiany osoby uprawnionej do reprezentowania skarżącej. W dniu 28 grudnia 2015 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęło pismo skarżącej datowane na dzień 23 grudnia 2015 r. wraz z dokumentacją systemu jakości hurtowni farmaceutycznej. Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentacji dotyczącej stosowanych w hurtowni systemów skomputeryzowanych oraz ich walidacji wyznaczając czternastodniowy termin do przedłożenia dokumentacji. Skarżąca nie odebrała ww. wezwania, które zostało zwrócone do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego w dniu 11 lutego 2016 r. Pismem z dnia 15 lutego 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny ponownie wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentacji dotyczącej stosowanych w hurtowni systemów skomputeryzowanych oraz ich walidacji. Skarżąca nie odebrała ww. wezwania, które zostało zwrócone do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego 22 marca 2016 r. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. (doręczonym skarżącej w dniu 7 marca 2016 r.) Główny Inspektor Farmaceutyczny wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania określony na dzień 21 marca 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na konieczność analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego co wiąże się z przedłużeniem postępowania wyjaśniającego. Skarżąca nie odebrała tego postanowienia. Zostało ono zwrócone do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego w dniu 22 marca 2016 r. W dniu 22 marca 2016 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęło wezwanie skarżącej do usunięcia naruszania prawa i załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. (odebranym przez przedstawiciela skarżącej osobiście w dniu 17 marca 2016 r.) Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał wezwanie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, albowiem nie upłynął jeszcze termin określony w art. 75 ust. 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Pismem z dnia 18 marca 2016 r. skarżąca wyraziła stanowisko, zgodnie z którym proces walidacji systemów skomputeryzowanych nie może być dokonany przed uzyskaniem zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Skarżąca wskazała również, że nie planuje stosowania systemów skomputeryzowanych w okresie bezpośrednio po uzyskaniu zezwolenia, a stosowny system zostanie zakupiony po jego uzyskaniu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na 21 kwietnia 2016 r. w uzasadnieniu wskazując na niepodejmowanie przez skarżącą korespondencji i wynikające z tego utrudnienia w zakończeniu postępowania. Skarżąca nie odebrała ww. postanowienia, zostało ono zwrócone do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego w dniu 22 kwietnia 2016 r. Pismem z dnia 29 marca 2016 r. skarżąca ponownie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i załatwienia sprawy. W dniu 7 kwietnia 2016 r. Departament Nadzoru Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego przedstawił opinię co do warunków funkcjonowania hurtowni farmaceutycznej objętej wnioskiem o wydanie zezwolenia w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny wezwał skarżącą do ustosunkowania się do zastrzeżeń do przedstawionej dokumentacji systemu jakości, wyznaczając czternastodniowy termin do zajęcia stanowiska odnośnie ww. opinii. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania, tj. 20 czerwca 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowił uznać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącej przedstawił poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów z akt administracyjnych obrazujące dalszy przebieg postępowania w tym m.in. odpis postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., którym Główny Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 20 sierpnia 2016 r. oraz kolejne postanowienie z [...] sierpnia 2016 r., którym zawiadomiono, że postępowanie zostanie zakończone do 20 września 2016 r. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnicy stron zgodnie potwierdzili, że do daty rozprawy (27 września 2016 r.) w sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718 j.t., dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności tzn. podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w dążeniu do zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (vide: postanowienie NSA z 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/10, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., II SAB/Wr 71/11, CBOSA). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony. Zgodnie z art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2008.45.271 j.t.) wniosek o wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej albo hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych rozpatruje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Bieg terminu ulega zawieszeniu, jeżeli wniosek wymaga uzupełnienia. Termin określony w tym przepisie jest zatem dłuższy od ogólnych terminów załatwienia sprawy administracyjnej określonych w art. 35 § 3 k.p.a. i uwzględnia szczególny charakter tego postępowania. W wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 595/12; CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bezczynność organu - mieszcząca się w zakresie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) - ma miejsce gdy organ, nawet jeśli prowadził postępowanie, nie wydał w określonych terminach stosownego aktu administracyjnego. Orzeczenie to jest aktualne i pomocne również przy ocenie przewlekłego prowadzenia postępowania. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że w sprawie podejmowane były przez organ czynności jednak nie charakteryzowały się one dostateczną koncentracją czynności koniecznych do stanowczego rozstrzygnięcia sprawy. Opisany wyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ w przedmiotowym postępowaniu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Główny Inspektor Farmaceutyczny prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikającego z art. 75 ust. 4 Prawa farmaceutycznego terminu załatwienia sprawy. Od daty wpływu do organu wniosku (20 listopada 2015 r.) do dnia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (27 września 2016 r.) upłynęło ponad 9 miesięcy. Organ w tym czasie co prawda podejmował czynności w sprawie, jednak w ocenie Sądu opisany sposób prowadzenia postępowania wskazuje, że organ prowadził postępowanie przewlekle, przedłużając je w sposób nieuzasadniony, nie koncentrując czynności postępowania. Zauważyć należy przede wszystkim kilkakrotne wezwania do uzupełnienia braków wniosku oraz fakt, że poza czynnościami zmierzającymi do merytorycznego załatwienia sprawy znaczną część czynności stanowią postanowienia zawiadamiające o niezałatwieniu sprawy w terminie. Fakt braku odbioru korespondencji przez stronę nie uzasadnia przedłużania postępowania lecz obliguje organ do odpowiedniego zastosowania regulacji wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego (art. 44 k.p.a.). Również brak należytego wykonania wezwania do uzupełnienia braków dokumentacji wymaganej w tego rodzaju postępowaniu, wbrew wywodom organu, nie uzasadnia przedłużania postępowania lecz ewentualnie może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Organ miał przy tym świadomość, że strona domaga się stanowczego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem strona dwukrotnie wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać też należy, że Główny Inspektor Farmaceutyczny kilkakrotnie w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i podawał nowy termin załatwienia sprawy, po czym nie dotrzymywał wyznaczonych sobie terminów. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. zobowiązał Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozpoznania wniosku A.Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Uznając, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd miał przede wszystkim na względzie znaczny upływ czasu od złożenia wniosku do dnia rozprawy (ponad 9 miesięcy), brak koncentracji czynności procesowych organu wyrażający się kilkakrotnymi wezwaniami o uzupełnienie dokumentacji gromadzonej w sprawie oraz fakt, iż organ nie dotrzymywał wyznaczanych kilkakrotnie terminów załatwienia sprawy. Te same przesłanki zaważyły na rozstrzygnięciu o wymierzeniu Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywny w wysokości 1000 złotych. Grzywna ta ma mieć przede wszystkim dyscyplinujący charakter, dlatego w ocenie Sądu jej wymiar określony w punkcie 3 sentencji wyroku jest wystarczający. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 149 § 1, § 1a, § 2 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.