VI SAB/Wa 18/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skarg B. P. i I. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie naruszenia przez przewoźnika zasad odszkodowania i pomocy dla pasażerów 1. stwierdza, że doszło do bezczynności organu, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4. oddala wnioski o przyznanie na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej; 5. zasądza od organu na rzecz skarżącego B. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz skarżącej I. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt: VI SAB/Wa 18/21 Uzasadnienie Pismem z dnia 2 marca 2021 r. B. P. i I. K., działając przez pełnomocnika - adwokata (dalej jako: skarżący), wnieśli na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Ochrony Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Skarga do WSA w Warszawie dotyczy postępowania administracyjnego, które miało być prowadzone przez Komisję Ochrony Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego na skutek skargi pasażerów, złożonej na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze (Dz.U. z 2017r. poz. 959) w związku z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/W, związanej z lotem z dnia [...] sierpnia 2015 roku o numerze [...] na trasie [...]. Skarżący domagają się zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wszczęcia postępowania administracyjnego na skutek przedmiotowej skargi pasażerów, wymierzenia grzywny na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 w związku z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Nadto wnoszą o zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W imieniu skarżących, w dniu 5 stycznia 2016 r. na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017r. poz. 959) w związku z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniesiona została skarga w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia nr 261/2004/WE. W dniu 30 kwietnia 2019 na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniesione zostało ponaglenie do organu, w przedmiocie braku wszczęcia postępowania. Prezes ULC w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi na bezczynność z uwagi na występujące braki formalne, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, iż pismem z dnia 18 marca 2021 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania, informując równocześnie o zebraniu materiału dowodowego oraz wyznaczył termin wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Określił także termin załatwienia sprawy - do dnia 31 marca 2021 r. W dniu [...] marca 2021 r. Prezes ULC wydał w przedmiotowej sprawie decyzję, w której stwierdził brak naruszenia przez Przewoźnika lotniczego E. Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do ww. pasażerów B. P. oraz I. K., w związku z lotem z dnia [...] sierpnia 2015 roku o numerze [...] na trasie [...]. W ocenie Prezesa ULC w rozpatrywanej sprawie nie zaszła bezczynność ani też przewlekłość postępowania, a organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w konsekwencji czego wydał decyzję w dniu [...] marca 2021 r., w której stwierdził brak naruszenia przez Przewoźnika lotniczego E. Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do pasażerów B. P. oraz I. K. Wskazał nadto, że z uwagi na ogłoszony na terytorium RP stan epidemii COVID-19, w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r. przepisy o bezczynności organów oraz przepisy o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie znajdowały zastosowania. Ponadto, w tym terminie organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierzało się kar, grzywien ani nie zasądzało się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stanowił o tym, uchylony obecnie art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-l 9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zaznaczył, iż "specustawa" wprowadziła także czasowe zawieszenie terminów w postępowaniu administracyjnym. Organ podkreślił, iż wprowadzony w dniu 13 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego, a następnie w dniu 20 marca 2020 r. stan epidemii stanowiły okoliczność bez precedensu. Sytuacja zagrożenia pracowników koronawirusem dotknęła również KOPP, co skutkowało tymczasowym utrudnieniem wykonywania obowiązków. Organ wskazał na znaczy przyrost liczby rozpoznawanych spraw spowodowany m.in. faktem wydania przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt 111 CZP 11.1/16, uchwały, którą przesądzono roczny termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004/WE. W konsekwencji, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia w trybie administracyjnym. Zwrócił też uwagę na braki kadrowe oraz dużą rotację w składzie osobowym Komisji. Organ zaznaczył nadto, iż w przedmiotowej sprawie tym bardziej nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ czy bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 2/18, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, rażąca bezczynność stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i jako taka powinna być interpretowana ściśle. Przy czym sama długość trwania bezczynności nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa, jak przykładowo wskazał WSA w wyroku z dnia 8 października 2013 r. o sygn. II SAB/Bk 65/13. Sąd może stwierdzić rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych takich jak np. liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez dany organ. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 50/16, ustalając charakter ewentualnego naruszenia prawa, nie można uwzględniać jedynie prostego zestawienia terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia. Organ podkreślił, że działanie Prezesa ULC nie było nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie sprawy, spowodowane było potrzeba rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz uwzględnienia okoliczności, iż w sprawie występowały strony o spornych  interesach. Organ wniósł o odstąpienie od nałożenia kary grzywny oraz zasądzenia od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej, które to rozstrzygnięcia mają charakter Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd ocenił skargę jako zasadną w zakresie bezczynności organu w rozpoznawaniu skargi z dnia 5 stycznia 2016 roku, złożonej na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze (Dz.U. z 2017r. poz. 959) w związku z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/W, związanej z lotem z dnia [...] sierpnia 2015 roku o numerze [...] na trasie [...]. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jeżeli organ nie jest w stanie dotrzymać tego terminu, obowiązany jest do zawiadomienia o tym strony i wskazania nowego terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Jeżeli organ, pomimo upływu terminu załatwienia sprawy dopuszcza się zaniechania wywiązania się z tego obowiązku mamy do czynienia ze zjawiskiem bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie w dniu 30 kwietnia 2019 na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniesione zostało ponaglenie do organu, w przedmiocie braku wszczęcia postępowania. Prezes ULC pismem z dnia 18 marca 2021 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania, informując równocześnie o zebraniu materiału dowodowego oraz wyznaczył termin wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Określił także termin załatwienia sprawy - do dnia 31 marca 2021 r. W dniu [...] marca 2021 r. Prezes ULC wydał w przedmiotowej sprawie decyzję, w której stwierdził brak naruszenia przez Przewoźnika lotniczego E. Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do ww. pasażerów B. P. oraz I. K., w związku z lotem z dnia [...] sierpnia 2015 roku o numerze [...] na trasie [...]. Fakty te świadczą jednoznacznie o tym, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pozostawał w bezczynności w sprawie rozpoznania skargi pasażerów. Uwzględniając jednak okoliczności sprawy, Sąd ocenił, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, LEX nr 1803268; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W świetle wyjaśnień organu, pomimo, że nie podjęto czynności procesowych w sprawie, Sąd uznał, że nie wynikało to z celowego działania organu, jawnego braku woli załatwienia sprawy i lekceważenia przepisów prawa. Szczególnie trudna sytuacja kadrowa i organizacyjna w okresie epidemii nie stanowi wprawdzie uzasadnienia dla naruszenia prawa strony do załatwienia jej sprawy indywidualnej w terminie, jednak dowodzi tego, że przyczyny wystąpienia bezczynności były okoliczności o charakterze złożonym, dające się uzasadnić racjonalnie, nie zaś intencjonalnym, czy zawinionym wręcz zaniechaniem. Sąd nie znalazł także powodów do uwzględnienia żądania wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty grzywny. W orzecznictwie wskazuje się, że instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. należy stosować w sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 47/20). Jak zostało to wcześniej wyjaśnione, Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie takich okoliczności, w związku z czym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci grzywny. Z kolei w związku z rozpoznaniem przez Prezesa skargi złożonej w dniu 5 stycznia 2016 roku na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze (Dz.U. z 2017r. poz. 959) w związku z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/W, związanej z lotem z dnia [...] sierpnia 2015 roku o numerze [...] na trasie [...], bezprzedmiotowym stało się żądanie zobowiązania organu do wywiązania się z tej powinności. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził, że w tej sprawie organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, oddalając wnioski o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania na rzecz każdego ze skarżących z osobna, Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.