VI SAB/Wa 20/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku H. B. z dnia 19 grudnia 2005r. o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., [...] odmawiającej przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy postanawia - odrzucić skargę - Z akt sprawy wynika, iż po rozpatrzeniu wniosku skarżącego H. B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w W., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) – odmówił skarżącemu przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Od w/w decyzji ZUS skarżący nie odwołał się do właściwego sądu powszechnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Pismem z dnia 19 grudnia 2005 r. skarżący, powołując się na przepisy art. 154 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. - wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w W. z dnia [...]sierpnia 2002 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Pismem z dnia 21 marca 2006 r. Departament Świadczeń Emerytalno-Rentowych ZUS w W. powiadomił skarżącego o braku podstaw do pozytywnego załatwienia żądania stwierdzenia nieważności w/w decyzji ZUS z dnia [...] sierpnia 2002 r. W dniu 18 stycznia 2007 r. skarżący H. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 19 grudnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., [...] odmawiającej przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Skarżący wniósł o nałożenie na Prezesa ZUS obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności w/w decyzji ZUS, jako zawierającej ciężkie wady prawne. Postanowieniem z dnia 1 lutego 2007 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SAB/Wr 1/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał się niewłaściwym i przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Departament Świadczeń Emerytalno-Rentowych w W. w piśmie z dnia 26 kwietnia 2007 r. wskazał, iż o braku podstaw do pozytywnego załatwienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji ZUS z dnia [...] sierpnia 2002 r. skarżący został powiadomiony w piśmie ZUS z dnia 21 marca 2006 r., w którym organ stwierdził, że sporna decyzja nie nosi znamion wadliwości dających podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Następnie w piśmie z dnia 4 lutego 2008 r. Prezes ZUS, odpowiadając na w/w skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko ZUS wyrażone w pismach przesyłanych do strony skarżącej – wniósł oddalenie skargi. W uzasadnieniu Prezes ZUS stwierdził, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), jedynie właściwy sąd powszechny uprawniony jest do kontroli decyzji organu rentowego, w tym także spornej decyzji ZUS z dnia [...] sierpnia 2002 r., której unieważnienia domaga się skarżący. W tej sytuacji Prezes ZUS uznał, iż nie jest właściwy do stwierdzenia nieważności w/w decyzji ZUS, gdyż w tym zakresie właściwy jest wyłączanie sąd powszechny. W związku z powyższym Prezes ZUS uznał, iż brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zachodzi bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Niemniej w niniejszej sprawie należało - zdaniem Sądu – przede wszystkim ustalić w pierwszej kolejności, czy rzeczowo właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest w ogóle sąd administracyjny. W związku z tym zauważyć wypada, iż zgodnie z art. 177 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Unormowanie to jest w doktrynie i orzecznictwie powszechnie rozumiane w ten sposób, iż dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu. I odwrotnie, dla przyjęcia właściwości sądu szczególnego (np. sądu administracyjnego) konieczne jest istnienie w systemie prawa szczególnego przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby na taki sąd, jako właściwy do rozpoznania danej sprawy. Inaczej wygląda kwestia drogi sądowej w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej. Z art. 184 Konstytucji RP wynika bowiem, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Przyjąć zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało potwierdzone w treści art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Szczegółowe unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. - sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według definicji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dalej k.p.c., sprawami cywilnymi sensu largo są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, a także inne sprawy (w tym z zakresu stosunków o charakterze publicznoprawnym), do których na podstawie ustaw szczególnych stosuje się przepisy tego kodeksu. Na gruncie przytoczonej definicji rozróżnić należy zatem sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy - czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie. Zdaniem Sądu taki charakter ma przepis art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (podobne stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06). W myśl przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, 2) przebiegu ubezpieczeń, 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Jak stanowi z kolei przepis art. 83 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, od decyzji wydanej przez Zakład, a także w przypadku niewydania decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku, przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Według Sądu określenie "w szczególności", użyte w omawianym przepisie, wskazuje przy tym jednoznacznie, iż katalog indywidualnych spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym, które powinny być załatwiane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w formie decyzji, od której przysługiwać będzie odwołanie do sądu powszechnego, ma charakter otwarty (tak również: NSA w cyt. postanowieniu z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06; por. także: J. Wantoch-Rekowski: Glosa do wyroku sądu apelacyjnego z dnia 27 maja 2002 r., III AUz 186/02, OSA 2003, z. 4, poz. 80). Mając na względzie powyższe należy uznać, że jeśli chodzi o negowaną przez skarżącego decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, to zaliczyć ją należy do rozstrzygnięć organu rentowego, o których mowa w art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, od których to przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, o którym mowa jest w art. 83 ust. 2 i 3 cyt. ustawy (patrz także: art. 4778 Kodeksu postępowania cywilnego). W tej sytuacji trzeba mieć na uwadze fakt, iż nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej, w tym m.in. w powołanym przepisie art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przechodząc do rozpatrzenia niniejszej sprawy należy także wskazać, iż zgodnie z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, decyzje ostateczne ZUS, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu (a więc sądu powszechnego- sądu pracy i ubezpieczeń społecznych), mogą być z urzędu przez ZUS uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie wypada jedynie wskazać, iż w świetle tego przepisu ZUS może uchylić, zmienić lub unieważnić decyzję, od której strona nie odwołała się do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, wyłącznie działając z urzędu, a nie na wniosek strony (tak również: Sąd Najwyższy /w:/ postanowieniu z dnia 25 lutego 2003 r., sygn. akt III KKO 18/02, OSNP 2004/5/91). Z akt niniejszej sprawy, w tym m.in. z zapewnień samego organu rentowego - wynika, że skarżący nie odwoływał się w trybie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. W tej sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógł teoretycznie, działając w oparciu o normę prawną wyrażoną w art. 83a ust. 2 cyt. ustawy – stwierdzić z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r., o ile uznałby, że zachodzą do tego podstawy wskazane w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Niezależnie jednak od powyższego należy uznać, że do decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których - na podstawie art. 82 ust. 2 cyt. ustawy - przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego, zalicza się także decyzje, które mogą być na wniosek lub z urzędu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach k.p.a. (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie/w:/ wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 547/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 4, poz. 119). Oznacza to, że w sprawie, w której wydana została decyzja w zakresie indywidualnej sprawy ubezpieczeniowej, rozstrzygającej spór o uprawnienia do świadczeń z ubezpieczeń społecznych (taki charakter ma właśnie decyzja ZUS z dnia [...] sierpnia 2002 r.) właściwy będzie sąd powszechny także w zakresie, o którym organ rentowy korzysta (lub odmawia skorzystania) z możliwości przewidzianej w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tej sytuacji uznać należy, iż sądy administracyjne nie są właściwe rzeczowo do rozpatrywania wszelkich spraw związanych z decyzjami wydawanymi przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, w tym również spraw dotyczących stwierdzania nieważności takich decyzji, a tym samym nie są właściwe w przedmiocie rozpatrywania skarg na bezczynność organu rentowego w zakresie ustalenia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Zdaniem Sądu przyjąć trzeba, iż do rozpatrzenia skargi na bezczynność organów administracji publicznej, w tym organu rentowego, przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., może dojść wyłącznie w sytuacji, gdy dany organ zaniechał wydania decyzji (postanowienia, czynności lub innego aktu z zakresu administracji publicznej), których ocena legalności podlega kognicji sądu administracyjnego. Wskazać należy, iż w świetle obecnie obowiązujących przepisów, sądy administracyjne właściwe są wyłącznie w zakresie kontroli decyzji administracyjnych organów rentowych, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości (kognicji) sądu administracyjnego. W świetle art. 58 § 3 cyt. ustawy odrzucenie skargi może w tym przypadku nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.