VI SAB/Wa 35/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku o nałożenie kary na podstawie art.53 ust.1 ustawy o radiofonii i telewizji, na nadawcę – [...] S.A. 1. stwierdza, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., o nałożenie kary na podstawie art. 53 ust.1 ustawy o radiofonii i telewizji, na nadawcę – [...] S.A. w terminie 14 (czternastu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami. Pismem z dnia 18 maja 2020 r. A. R. (dalej "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej "organ"), w której domagał się m.in. rozpatrzenia przez organ wniosku Skarżącego z dnia 14 stycznia 2020 r. o nałożenie kary na Nadawcę – T. S.A. oraz wniósł o nałożenie kary za bezczynność organu. Powyższy wniosek został oparty na następującym stanie faktycznym: Dnia 14 stycznia 2020 r. Skarżący wystosował do organu pismo, w którym domagał się nałożenia kary w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2019 r. poz. 361 ze zm.), dalej "u.r.t." na T. S.A. za lokowanie tematu. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż w dniach od 22 grudnia 2019r. do 9 stycznia 2020 r. program informacyjny o zasięgu ogólnopolskim "[...], wielokrotnie przekazywał nieświadomym odbiorcom lokowany temat związany z atakiem na konstytucyjny organ władzy Rzeczypospolitej Polskiej, tj. Marszałka Senatu RP. Skarżący wskazał, że [...] wykorzystując pozycję publicznego nadawcy o bardzo dużym zasięgu lokowały temat osoby Marszałka Senatu RP, jako osoby zamieszanej w nielegalne działanie, podając informacje zmanipulowane, w większości o charakterze donosu (bez podania źródła informacji) w celu naruszenia jego dobrego imienia oraz deprecjonowania jego działań i jego przekazu dla obywateli Rzeczypospolitej Polskiej w wypowiedziach i orędziach do Narodu. Zdaniem Skarżącego, lokowanie tematu, o którym mowa, służyło prawdopodobnie interesowi jakiejś organizacji społecznej, a jego efekt jest obliczony na zafałszowanie rzeczywistości w celu osiągnięcia korzyści przez tą organizację, a korzyścią może być np. przejęcie władzy. Dodał, iż lokowanie tego tematu w [...] w efekcie ma wywołać, w odbiorze społecznym, niczym nieudowodniony obraz działania sprzecznego z prawem (stan na dzień zgłoszenia) przez legalnie wybrany konstytucyjnie organ władzy, jakim jest osoba piastująca funkcję Marszałka Senatu RP tylko i wyłącznie z tego powodu, że osoba Marszałka wywodzi się z innej organizacji społecznej. Treść lokowanego tematu jest zaś głęboko nieuczciwa i sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Dnia 18 marca 2020 r. w odpowiedzi na ww. pismo, organ wskazał m.in. ustawową definicję lokowania, której to zdaniem organu, dyspozycji nie spełniały treści zawarte w audycjach wskazanych przez Skarżącego. Wyjaśnił przy tym, że przedmiotowy wniosek, aby mógł zostać rozpatrzony, powinien zawierać konkretne dane, takie jak:. datę, godzinę emisji, nazwę programu oraz sformułowanie konkretnych zarzutów. W dniu 2 kwietnia 2020 r. Skarżący uzupełnił swój wniosek w powyższym zakresie przytaczając treść audycji naruszających, jego zdaniem, przepisy u.r.t. W związku z brakiem reakcji organu, Skarżący pismem z dnia 7 maja 2020 r. wystosował ponaglenie wzywające do nałożenia kary na T. S.A. Pismem z dnia 15 maja 2020 r. organ wyjaśnił Skarżącemu, że ewentualne postępowanie prowadzone na podstawie art. 53 u.r.t. jest postępowaniem prowadzonym z urzędu i widzowie nie nabywają w nim statutu strony, nawet w przypadku złożenia skargi w tut. organie. W związku z dalszym brakiem reakcji na przedmiotowy wniosek, Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia jego wniosku oraz nałożenia kary za bezczynność na Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. W uzasadnieniu wskazał, że "skargi" telewidzów nie wszczynają postępowania, którego rezultatem byłoby nałożenie kary na podstawie art. 53 u.r.t. Osoby składające tego rodzaju "zawiadomienia" nie mają zdaniem organu interesu prawnego w tego rodzaju postępowaniu, w związku z czym nie przysługuje im status strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Z kolei, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1), a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie Skarżący wniósł w istocie do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, który jest właściwym organem w tej sprawie (dalej "PKRRiT"). W skardze domagał się m.in. rozpatrzenia przez organ wniosku Skarżącego z dnia 14 stycznia 2020 r., o nałożenie kary na Nadawcę – T. oraz nałożenie kary na PKRRiT, w związku z zaistniałą bezczynnością organu. W niniejszej sprawie, przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, należy zauważyć, że Skarżący przed zgłoszeniem skargi na bezczynność wypełnił ustawową przesłankę dopuszczalności jej wniesienia, a mianowicie poprzedził ją złożonym do organu ponagleniem (art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie dotyczącej ustalenia, czy organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z dnia 14 stycznia 2020 r. istotne znaczenie ma okoliczność, że z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika, iż załatwienie sprawy administracyjnej powinno nastąpić we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego. Zatem zasadność każdego żądania, które zostało w prawidłowej formie skierowane do właściwego organu administracji przez osobę powołującą się na własny interes prawny, oparty na normie prawa materialnego, powinna być przedmiotem rozstrzygnięcia przybierającego postać decyzji administracyjnej. Dotyczy to również sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie jest niezasadne, tzn. nie ma oparcia w przepisach prawa. Sprawa administracyjna nie może być natomiast załatwiona poprzez przesłanie wnioskodawcy pisma informującego o tym, że nie istnieją podstawy do prowadzenia postępowania. Takie działanie pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uniemożliwia wnioskodawcy zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1108/11). Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, zauważył, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Podobnie w uchwale z dnia 24 maja 2012r., sygn. akt II GPS 1/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli". W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w procedurze administracyjnej obowiązuje zasada, zgodnie z którą każde postępowanie wszczęte wnioskiem strony powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej (por. M. Szubiakowski [w:] Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2008, s. 89). W związku z powyższym, złożony przez Skarżącego do organu wniosek o nałożenie kary pieniężnej na T. S.A. powinien zostać rozpoznany w prawem przewidzianej formie. Wydanie w tym zakresie określonego aktu administracyjnego umożliwiłoby Skarżącemu, w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia jego wniosku, wszczęcie procedury odwoławczej, a następnie skierowanie skargi do sądu administracyjnego, który wówczas mógłby ocenić, czy w sprawie istniała podstawa prawna do odmowy jego uwzględnienia. Tymczasem sposób załatwienia wniosku Skarżącego przez organ w istocie pozbawia Skarżącego takiego uprawnienia (prawa do sądu). PKRRiT, jako organ administracji publicznej, obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa. Zasady ogólne k.p.a., skonkretyzowane następnie w dalszych kodeksowych normach, a także niejednokrotnie w prawie materialnym wymagają, aby dział on szybko oraz należycie i wyczerpująco informował strony o okolicznościach faktyczno- pranych postępowania. Brak działań organu w niniejszym postępowaniu - wszczętym wnioskiem Skarżącego z 14 stycznia 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia 2 kwietnia 2020 r., nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności w tej sprawie. Jak już wyżej wspomniano, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność, sąd jednocześnie stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Nadto stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w §1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz nie budzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 1 wyroku) stwierdził, że PKRRiT dopuścił się zarzucanej mu bezczynności oraz że bezczynność organu nie ma postaci kwalifikowanej, gdyż nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Sąd zobowiązał jednocześnie PKRRiT do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia 14 stycznia 2020 r. (pkt 3 wyroku). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podkreślić należy, że sąd administracyjny ocenia skargę na moment jej wniesienia, z jednoczesnym uwzględnieniem nie tylko momentu żądania, w rozpoznaniu którego bezczynność została zarzucona, ale także mając na uwadze wszelkie okoliczności zaistniałe od zgłoszenia żądania do chwili orzekania. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo naruszenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a co najistotniejsze - rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 września 2018 r. o sygn.. akt : III SAB/Wr 34/18 LEX nr 2554772). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że bezczynność PKRRiT jest wynikiem niewłaściwej wykładni prawa, jaką organ przyjął odnośnie sposobu załatwienia powyższego wniosku Skarżącego, w związku z czym brak było wystarczających podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez PKRRiT oraz do nałożenia na organ grzywny. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i §1a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.