VI SAB/Wa 46/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w przedmiocie przedłużenia ważności pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego 1. stwierdza prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie bezczynności Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na rzecz skarżącej spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt: VI SAB/Wa 46/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Zdrowia wydał decyzję nr [...] o odmowie przedłużenia ważności pozwolenia nr [...] na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie, pismem z dnia [...] marca 2011 r. wniosła do Ministra Zdrowia zażalenie na bezczynność w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zarzucając nierozpoznanie sprawy w przewidzianym prawem terminie i niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. strona złożyła skargę na bezczynność Ministra Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga wpłynęła do Ministerstwa Zdrowia w dniu 19 lipca 2011 r. Następnie, w oparciu o art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych. Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, została przekazana do Urzędu Rejestracji w dniu 27 lipca 2011 r. Zdaniem skarżącej, działanie organów w sprawie narusza wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Naruszone zostały również art. 36 i 37 k.p.a., ponieważ przekroczono wskazane tam terminy załatwienia sprawy. Nie pociągnięto również do odpowiedzialności osób odpowiedzialnych za zaistniałą sytuację. Organ w odpowiedzi na skargę podniósł, iż w myśl art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji wydawanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, prowadzone na podstawie ustaw, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2, wszczęte i nie zakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie dotychczasowych przepisów, z tym, że kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia wykonuje Prezes Urzędu. Z kolei ust. 2 ww. artykułu stanowi, iż w przypadku decyzji wydanych przez ministra przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, na podstawie ustaw, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatruje Prezes Urzędu. W przedmiotowej sprawie strona skarży bezczynność Ministra Zdrowia. Ponieważ jednak organem właściwym do wydania decyzji jest od 1 maja 2011 r. Prezes Urzędu, w celu zakończenia postępowania w trybie przywołanego wyżej art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., zachodzi konieczność rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji II instancyjnej przez Prezesa Urzędu. W wykonaniu powyższego, w dniu 17 sierpnia 2011 r. do strony postępowania wystosowane zostało zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. umożliwiające wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wystosowane zawiadomienie zapewnia stronie czynny udział również w tym ostatnim stadium postępowania, tj. przed wydaniem decyzji przez Prezesa Urzędu, której projekt jest obecnie w opracowaniu. Prezes Urzędu poinformował, że uwzględnia skargę poprzez podjęcie czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie - decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zw. z art. 35 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. z 2011 r. Nr 82, poz. 451), umorzył postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy w przedmiocie przedłużenia okresu ważności pozwolenia nr [...] na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], maść. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna w zakresie występowania po stronie organu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych terminów jej załatwienia przewidzianych przepisami k.p.a. Zaistniała natomiast konieczność umorzenia postępowania toczącego się na skutek żądania wydania aktu w określonym terminie z uwagi na fakt wykonania żądanej czynności. Mianowicie – organ decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. rozstrzygnął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, uchylając w części zaskarżoną tym wnioskiem decyzję. W powyższym zakresie orzekanie stało się zbędne z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. (sygn. akt: II GSK 1360/12), "Wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian. Przede wszystkim należy podnieść, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na wydanie decyzji, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe. Odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417(1) § 3 K.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 417(1) § 3 K.c. określa odpowiedzialność władzy publicznej za szkody, których źródłem są zaniechania dotyczące wydania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za szkody spowodowane takim działaniem, jeżeli jest to niezgodne z prawem i zostało stwierdzone we właściwym postępowaniu sądowym albo administracyjnym. Ustawodawca uregulował właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań organów władzy publicznej polegające na naruszeniu obowiązku wydania orzeczenia lub decyzji. Tym samym brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417(1) § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". Reasumując, fakt pozostawania bez rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2009 r. podlegał ocenie Sądu w kontekście przesłanek przewlekłości oraz rażącego naruszenia prawa. Sąd doszedł do przekonania, iż powyższy termin ulega skróceniu, gdyż brak jest podstaw do uwzględnienia stanu przewlekłości przed datą 17 maja 2011 r. z uwagi na zmianę stanu prawnego wprowadzoną z ta datą w zakresie art. 149 P.p.s.a. Ponieważ jednak od tej daty do daty wydania oczekiwanego przez stronę rozstrzygnięcia na skutek wniesionego przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (co nastąpiło dopiero w dniu [...] października 2012 r., w toku niniejszego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie) upłynęło niemal 1,5 roku – Sąd doszedł do przekonania, iż proste zestawienie dat, pomiędzy którym okres bezczynności organu był zauważalny i bezsporny, jednoznacznie świadczy o rażącym charakterze naruszenia przepisów k.p.a. regulujących kwestię terminów załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1 k.p.a., 35 § 3 k.p.a. i 36 k.p.a.). Zdaniem Sądu, treść przepisu art. 15 pkt 1 i 2 ustawy o Urzędzie Rejestracji (Dz.U. 2011 Nr 82 poz 451; data wejścia w życie: 19 kwietnia 2011 r. jednoznacznie stanowiącego o przeniesieniu dotychczasowej kompetencji Ministra Zdrowia na Prezesa Urzędu, nie stała na przeszkodzie załatwienia przedmiotowej sprawy niezwłocznie po wejściu w życie przepisów związanych z nowelizacją przepisów prawa, o której mowa powyżej. Zasadne jest zatem stwierdzenie o przekroczeniu terminów przez Prezesa Urzędu, co nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Sąd odstąpił natomiast od nałożenia grzywny na organ, uznając ten środek za zbędny w sytuacji stanu faktycznego opisanej sprawy. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.