VI SAB/Wa 48/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania zażalenia od postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania oddala skargę w całości VI SAB/Wa 48/15 Uzasadnienie W dniu [...] maja 2014 roku [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] grudnia 2000 roku nr [...], zmienionego kolejnymi decyzjami, udzielonego na prowadzenie apteki o nazwie "[...]", położonej w L. przy ul. [...] na rzecz spółki: V. sp. z o. o spółka komandytowa z siedzibą w L. , zwanej dalej "skarżącą". Pismem z dnia [...] czerwca 2014 roku organ I instancji zawiadomił Okręgową Radę Aptekarską w L. o wszczętym postępowaniu. Następnie, Okręgowa Rada Aptekarska w L., pismem z dnia [...]czerwca 2014 roku poinformowała [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o pozytywnym zaopiniowaniu wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki. Następnie skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2014 roku, wniosła o zawieszenie postępowania przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, położonej w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazała, iż do dnia złożenia wniosku w przedmiocie zawieszenia postępowania, nie otrzymała uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w L., pomimo złożenia w tym zakresie dwóch wniosków. Ponadto podniosła, iż stronie przysługuje prawo złożenia zażalenia na postanowienie (uchwałę) wydaną przez Okręgową Radę Aptekarską w L. i wobec powyższego zasadne jest zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 roku, znak: [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, iż skarżąca nie wskazała podstawy do zawieszenia postępowania. Ponadto uznał, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu. W pouczeniu postanowienia poinformował stronę, iż "na postanowienie służy stronie zażalenie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego". Od przedmiotowego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o jego zmianę i zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podniosła m.in., iż na żadnym etapie postępowania nie była informowana o postępowaniu toczącym się przed Okręgową Radą Aptekarską. Ponadto wskazała, iż postanowienie wydane przez Okręgową Radę Aptekarską w przedmiocie opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Główny Inspektor Farmaceutyczny rozpoznając złożone zażalenie stwierdził, iż w świetle art. 101 § 3 oraz art. 134 w zw. z art. 144 i 123 kpa na postanowienie z dnia [...] listopada 2014 roku, znak: [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje i w świetle przywołanych przepisów stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało skierowane i wysłane do pełnomocnika skarżącej na adres wskazany przez niego w zażaleniu. Następnie, przesyłka zawierająca przedmiotowe postanowienie została zwrócona do nadawcy z adnotacją Poczty Polskiej: "zwrot nie podjęto w terminie". Ponadto postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 roku, Główny Inspektor Farmaceutyczny wydał postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w treści postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 roku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 roku strona złożyła do Ministra Zdrowia zażalenie na niezałatwienie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego sprawy w terminie. W dniu [...] maja 2015 roku Główny Inspektor Farmaceutyczny po rozpatrzeniu wniosku strony, wydał postanowienie nr [...], na mocy którego utrzymał w mocy postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. Następnie skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie nierozpoznania zażalenia przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2014 roku, znak: [...] odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarga ta wpłynęła do Sądu w dniu [...] czerwca 2015 roku. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku, nałożenie na organ grzywny zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych, wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 p.p.s.a. Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, wskazując iż postanowienie, którego wydania domaga się skarżąca, zostało wydane przed sporządzeniem i wniesieniem skargi na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie dostrzec należy, iż ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 kpa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć czynność oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt I SAB 287/03, Lex nr 156902; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wskazać też wypada, iż zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 kpa organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 kpa stanowi zaś, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 35 § 5 kpa). Niedotrzymanie przez organ terminu wynikającego z cyt. przepisów na załatwienie sprawy oznacza jego bezczynność. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż w kontrolowanym przypadku nie można zarzucić Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu bezczynności w sprawie nie rozpoznania zażalenia skarżącej na postanowienie [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2014 roku, znak: [...] odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca złożyła w dniu [...] grudnia 2014 r. zażalenie na postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. Niniejsza czynność została dokonana w terminie, o czym świadczy porównanie dat doręczenia postanowienia, jak i nadania zażalenia. Główny Inspektor Farmaceutyczny otrzymał całość akt administracyjnych wraz z zażaleniem w dniu 19 grudnia 2014 r. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy/zażaleniowy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie/postanowienie, na które służy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W sprawie niniejszej Główny Inspektor Farmaceutyczny, mając na względzie przywołany wyżej przepis, podjął czynności wstępne i wydał w dniu [...] stycznia 2015 r. postanowienie, w którym stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2014 roku, znak: [...]. Korespondencja zawierająca niniejsze postanowienie została zwrócona przez Pocztę Polską z adnotacją "nie podjęto w terminie". Jednocześnie w piśmie Poczty Polskiej z dnia 20 lutego 2015 r. stanowiącym odpowiedź na wszczęte postepowanie reklamacyjne wyjaśniono, że przesyłkę próbowano doręczyć w dniach 19 stycznia 2015 r. i 27 stycznia 2015 r. Dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem niezbędne wyjaśnienie, że przepis art. 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Jak stanowi art. 42 § 2 k.p.a., pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawodawca przyjął jednocześnie, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Jak stanowi przepis art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Zgodnie z przepisem art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Art. 44 § 2 k.p.a. stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Ustawodawca przewidział jednocześnie, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (vide: art. 44 § 3 k.p.a.). Jak stanowi przepis art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Prawodawca w art. 44 k.p.a. uregulował instytucję doręczenia zastępczego pism kierowanych przez organ administracji publicznej do adresatów będących osobami fizycznymi, jak też pism kierowanych do adresatów niebędących osobami fizycznymi. Doręczenie z art. 44 k.p.a. określane jest w piśmiennictwie mianem doręczenia zastępczego lub subsydiarnego, albowiem norma przewidziana w przepisie art. 44 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie z normami z art. 42 i 43 k.p.a., w przypadku pism kierowanych do adresatów, będących osobami fizycznymi, lub też z normą z art. 45 k.p.a., w przypadku pism kierowanych do adresatów niebędących osobami fizycznymi (por. m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 313/08; podobnie: wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2028/12, czy też wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2852/12). Z wyżej podanych informacji wynika więc, że zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2014 roku, znak: [...] odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego zostało rozstrzygnięte postanowieniem Głównego Inspektora Farmaceutyczne z dnia [...] stycznia 2015 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia. Następnie organ sprostował oczywistą omyłkę w w/w postanowieniu (vide: postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] kwietnia 2015 r. i [...] maja 2015 roku), a więc przed wpływem skargi do Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że nie zachodzi bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie nierozpoznania zażalenia od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2014 roku odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego a więc skargę jako bezzasadną należało oddalić w całości w oparciu o art. 151 ppsa.