VI SAB/Wa 55/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej 1. zobowiązuje Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozstrzygnięcia wniosku O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. o wymierzenie Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywny; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 1 sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została przekazana przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej GIF) skarga O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej skarżąca) złożona na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania wszczętego o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w P. przy ul. H. [...]. Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny sprawy: Dnia [...] marca 2014 r. do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wpłynął wniosek O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej skarżąca) z dnia [...] marca 2014 r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w P. przy ul. H. [...]. Do wniosku skarżąca załączyła zawartą dnia [...] stycznia 2014 r. umowę najmu hali magazynowej położonej w P. przy ul. H. [...] o pow. [...] m2, w tym część magazynowa o powierzchni [...] m2 oraz część biurowo-socjalna [...] m2. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. GIF poinformował skarżącą, że lokal wskazany przez nią w ww. wniosku jest już objęty innym postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie w nim hurtowni farmaceutycznej przez innego przedsiębiorcę, a mianowicie V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Organ wskazał, że skarżąca będzie mogła uzyskać żądane zezwolenie, ale tylko wtedy, gdy postępowanie z wniosku innego przedsiębiorcy zakończy się odmową wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej we wskazanym lokalu. Ponadto organ wezwał skarżącą do wyjaśnienia, kto jest najemcą ww. lokalu. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżąca pismem z [...] kwietnia 2014 r. wyjaśniła organowi, że jest jedynym najemcą ww. lokalu i jednocześnie wniosła o szybkie rozpoznanie sprawy. Do pisma załączyła także kopię rozwiązania umowy najmu na przedmiotowy lokal z poprzednim najemcą czyli V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. z [...] listopada 2013 r. Następnie w dniu [...] maja 2014 r. skarżąca złożyła do akt kserokopię pisma V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. z [...] listopada 2013 r., w którym spółka ta oświadcza, że cofa wniosek o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w P. przy ul. H. [...], a to z uwagi na rozwiązanie umowy najmu hali magazynowej. Pismo to podpisała w imieniu spółki V. Prezes Zarządu M. Z. Organ pismem z [...] maja 2014 r. zwrócił się do V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. o złożenie wyjaśnień, wskazując, że o ten sam lokal ubiega się inny podmiot. Organ wskazał, że według posiadanych przez niego dokumentów osoba, która podpisała się pod pismem o cofnięciu wniosku o złożyła oświadczenie o rezygnacji z pełnienia funkcji Prezesa Zarządu spółki V. Wezwanie to wróciło z adnotacja poczty; "zwrot – adresat wyprowadził się". Jednocześnie postanowieniem z [...] maja 2014 r. organ poinformował skarżącą, że postępowanie z jej wniosku zostanie zakończone do [...] czerwca 2014 r. wyjaśniając powody niezałatwienia wniosku. Pismem z [...] czerwca 2014 r. skarżąca wezwała Głównego Inspektora Farmaceutycznego do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne wydanie decyzji w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w ww. lokalizacji. Wobec powyższego organ w dniu [...] czerwca 2014 r. ponownie zwrócił się do V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. o złożenie przez nią wyjaśnień, a także wystąpił do Sądu Rejonowego – [...] Wydziału Gospodarczego KRS o wskazanie, czy V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. dokonywała zmian we wpisie do KRS w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. Wezwanie skierowane do V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. ponownie wróciło do organu niepodjęte w terminie, zaś Sąd Rejonowy w dniu [...] lipca 2014 r. nadesłał postanowienie z [...] czerwca 2014 r., o zmianach zmian we wpisie do KRS. Dokonana przez Sąd rejestrowy zmiana dotyczyła między innymi zmian w składzie zarządu V. Sp. z o.o. przez wykreślenie jako prezesa zarządu M. Z. i wpisania w to miejsce jako prezesa zarządu P. P. Aktem notarialnym z [...] lutego 2014 r. dokonano także zmiany w § 3 umowy spółki (vide postanowienie Sądu w aktach administracyjnych nie numerowanych). Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. GIF poinformował skarżącą, że postępowanie z jej wniosku zostanie zakończone do [...] sierpnia 2014 r. Zdaniem skarżącej wyrażonym w piśmie z [...] lipca 2014 r. organ nie powinien mieć żadnej wątpliwości w zakresie jej uprawnienia do ww. lokalu, gdyż wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia złożyła do akt tytuł prawny do niego, z którego wynika, że jest ona najemcą spornego lokalu na podstawie ważnej umowy najmu. W złożonej [...] lipca 2014 r. skardze na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego postępowania wszczętego jej wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w P. przy ul. H. [...] skarżąca, opisując zaistniały stan faktyczny, podniosła, że w jej ocenie przewlekłość ta nastąpiła w skutek wadliwej interpretacji przepisów prawa przez organ. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że przedłożyła organowi tytuł prawny do pomieszczeń hurtowni. Wniosła o zobowiązanie GIF do wydania decyzji; o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.) oraz o wymierzenie organowi grzywny( art. 149 § 2 p.p.s.a.), a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej i wyjaśnił, że w ww. lokalizacji, tj. w P. przy ul. H. [...], dwa podmioty chcą uzyskać zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Wobec tego musiał podjąć działania zmierzające do ustalenia, który z tych podmiotów legitymuje się prawem do ww. lokalu, gdyż od tego zależy ostateczne załatwienie wniosku skarżącej. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 14 listopada 2014 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że sprawa nie została jeszcze zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów (np. decyzji administracyjnej) lub czynności w sprawach indywidualnych. Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłość postępowania organu - Głównego Inspektora Farmaceutycznego poprzedzona zastała wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa złożonym w trybie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość jest przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia wskazać należy, że stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Należy zauważyć, że instytucja przewlekłości postępowania wprowadzona została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności ( w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Za przejawy przewlekłości postępowania uznawane jest m.in. powstrzymywanie się od czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (vide: J.P. Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania" w Casus, jesień 2013 r.) Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl). W kontekście omówionego rozumienia pojęcia "przewlekłości postępowania" uznać należało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie wniosku skarżącej O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia [...] marca 2014 r. o wydanie jej zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w P. przy ul. H. [...]. Do wniosku skarżąca załączyła zawartą dnia [...] stycznia 2014 r. umowę najmu hali magazynowej położonej w P. przy ul. H. [...] o pow. [...] m2, w tym część magazynowa o powierzchni [...] m2 oraz część biurowo-socjalna [...] m2 . Analiza przedstawionych przez organ akt administracyjnych doprowadziła Sąd do przekonania, że postępowanie w sprawie było prowadzone przewlekle. W szczególności Sąd zauważa, że koncentrowanie się przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego na kwestii czy najemcą przedmiotowego lokalu jest nadal spółka V. było błędne zważywszy, iż strona skarżąca, jak wyżej wspomniano, załączyła do swojego wniosku tytuł prawny, a mianowicie umowę najmu hali magazynowej położonej w P. przy ul. H. [...] zawartą w dniu [...] stycznia 2014 r. z wynajmującym G. W. i A. W. Z akt sprawy wynika, że zawarta przez skarżącą umowa najmu została poprzedzona wypowiedzeniem tej umowy przez wynajmującego datowanym na [...] listopada 2013 r. skierowanym do V. W tej sytuacji podkreślenia wymaga także okoliczność, że tytuł prawny wynajmującego do tej nieruchomości czyli prawo do rozporządzenia rzeczą i wynajęcia jej innemu najemcy czyli skarżącej nie został w żaden sposób zakwestionowany. W ocenie Sądu złożenie tej umowy najmu przez skarżącą było wystarczającym dokumentem dla GIF aby stwierdzić, że w dacie złożenia wniosku to skarżąca jest najemcą ww. lokalu. Uprawniało to zatem organ do zakończenia postępowania. Ponadto - a contrario , mając na uwadze przepisy kodeksu cywilnego ( art. 658 - 692 k.c.) organ administracji powinien wiedzieć, że w takiej sytuacji prawnej jaka zaistniała w sprawie, V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. przestała być najemcą tego lokalu. W związku z tym wszelkie działania organu mające na celu ustalenie, czy wypowiedzenie umowy najmu spółce V. było skuteczne i czy ona jest, czy nie jest najemcą przedmiotowego lokalu były niecelowe i to właśnie te niepotrzebne czynności doprowadziły w rezultacie do powstania sytuacji pozwalającej na postawienie GIF zarzutu przewlekłości postępowania. W konsekwencji podejmowane przez organ próby ustalenia, jakie zmiany kapitałowe i osobowe dokonały się w spółce V. nie były niezbędne do załatwienia wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na prowadzenia hurtowni farmaceutycznej w spornej lokalizacji. Jednocześnie należy stwierdzić, że usprawiedliwianie przez organ niezałatwienia sprawy w terminie i dwukrotnego przedłużania terminu zakończenia postępowania faktem, iż toczy się inne postępowanie o ten sam lokal było działaniem nie mającym żadnego poparcia w okolicznościach sprawy. Tak więc analizując powyższe okoliczności sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia [...] marca 2014 r. uznać należało, że skarga okazała się zasadna. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a zobowiązał GIF do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego ( art. 286 § 2 p.p.s.a ). W myśl powołanego przepisu sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość zobowiązany jest jednocześnie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też stany te co prawa wystąpiły lecz nie miały charakteru rażącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Jako rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11; baza orzeczeń nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa bowiem czynności dokonywane przez organ w odpowiedzi na pisma strony były podejmowane bez zbędnej zwłoki choć, jak wyżej wskazano, nie były merytoryczne prawidłowe. W tych warunkach nałożenie grzywny na organ, czego żądała strona skarżąca, nie było konieczne. Zważywszy na wynik sprawy, uwzględniony został wniosek strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego ( art. 200 p.p.s.a.).