VI SAB/Wa 64/19

Dnia 17 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. w L. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosków o wydanie pozwoleń na wprowadzenie do obrotu organicznych środków poprawiających właściwości gleby oraz wniosków o wydanie pozwoleń na wprowadzenie do obrotu organicznych środków wspomagających uprawę roślin: 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosków skarżącego Z. w L. z dnia [...] listopada 2018 r. oraz [...] lutego 2019 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Z. w L. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskami z dnia 29 listopada 2018 r. Z. w L. (dalej "skarżący" lub "wnioskodawca") wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "organ" lub "minister") o: - wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka właściwości gleby pn.: "Kompost A z L.", - wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka właściwości gleby pn.: "Kompost AD z L.", - wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka wspomagającego uprawę roślin pn.: "Kompost A z L.", - wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka wspomagającego uprawę roślin pn.: "Kompost AD z L."(dalej nazywane łącznie "wnioskami"). Pismem z dnia 25 stycznia 2019 r., organ w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn.zm., dalej jako: k.p.a.), wezwał wnioskodawcę do usunięcia stwierdzonych braków formalnych w przedłożonych wnioskach o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn.: "Kompost A z L." oraz organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn.: "Kompost AD z L. wskazując jednocześnie, o jakie dokumenty należy uzupełnić wniosek, w tym do przedłożenia opinii: Instytutu Medycyny Wsi - w zakresie oddziaływania środka wspomagającego uprawę roślin na zdrowie ludzi; Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - w zakresie oddziaływania środka wspomagającego uprawę roślin na zdrowie zwierząt; lnstytutu Ochrony Środowiska - w zakresie oddziaływania środka wspomagającego uprawę roślin na środowisko. Zdaniem organu, powyższe opinie były wymagane w związku z faktem, że ww. środki poprawiające właściwości gleby wytwarzane są z odpadów. W piśmie organ pouczył ponadto wnioskodawcę, iż nieprzesłanie brakujących dokumentów w terminie do dnia 21 lutego 2019 r., spowoduje pozostawienie wniosków z dnia 29 listopada 2018 r. bez rozpoznania - wnioski zatem nie będą wywierać żadnych skutków prawnych, tj. będą traktowane jakby nie zostały złożone. Jednocześnie, organ poinformował również o tym iż, mając na uwadze art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2018 r. 1259, z późn. zm., dalej jako: "ustawa o nawozach i nawożeniu"), wnioski Z. w L. w sprawie: 1) wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka wspomagającego uprawę roślin pn.: "Kompost A z L.", 2) wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka wspomagającego uprawę roślin pn.: "Kompost AD z L.", należałoby uznać za bezpodstawne, gdyż przedmiot wniosku zawiera się w żądaniu wydania pozwoleń na wprowadzenie do obrotu: - organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn.: "Kompost A z L. - organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn.: "Kompost AD z L.". Ponadto, organ wskazał wnioskodawcy szczegółowe informacje dotyczące procedury uzyskania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin jak i wymogi dla wniosku, udostępnione na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na pismo z dnia 25 stycznia 2019 r., skarżący wycofał wnioski o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu: - organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn.: "Kompost A z L.", - organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn.: "Kompost AD z L.", oraz podtrzymał wnioski o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu: - organicznego środka wspomagającego uprawę roślin pn: "Kompost A z L.", - organicznego środka wspomagającego uprawę roślin pn: "Kompost AD z L.", Ponadto przedłożył wskazane jako braki formalne dokumenty, za wyjątkiem opinii: - Instytutu Medycyny Wsi - w zakresie oddziaływania środka wspomagającego uprawę roślin na zdrowie łudzi; -Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - w zakresie oddziaływania środka wspomagającego uprawę roślin na zdrowie zwierząt; - Instytutu Ochrony Środowiska - w zakresie oddziaływania środka wspomagającego uprawę roślin na środowisko. W ocenie skarżącego nie ma konieczności dołączenia ww. opinii gdyż obowiązek ich przedłożenia dotyczy takich nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin, których produkcja opiera się na odpadach zwierzęcych lub stanowiących pochodną hodowlę zwierząt. Zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2019 r., organ poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosków Z. w L. bez rozpoznania. W związku z powyższym, skarżący pismem z dnia 4 marca 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu ww. wniosków. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowe wnioski posiadają braki formalne, przez stronę nieuzupełnione, podczas gdy zarówno treść wniosków, jak i załączone oraz przesłane w uzupełnieniu dokumenty nie dowodzą istnienia braków formalnych. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania wniosków w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2019 r. sygn. akt VI SAB/Wa 23/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę jako niedopuszczalną z uwagi na fakt, iż skarga nie była poprzedzona ponagleniem stosownie do art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Skarżący w dniu 28 sierpnia 2019 r. wystosował ponaglenie przywołując art. 37 § 1 k.p.a. i wniósł o rozpatrzenie wniosków strony z dnia 29 listopada 2018 r. W odpowiedzi na powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pismem z dnia 9 września 2019 r., poinformował, że w chwili obecnej nie toczą się żadne postępowania administracyjne z wniosków Z. L. [...], [...] T., na które można by złożyć ponaglenie, oraz o tym, że zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2019 r., toczące się postępowania zostały zakończone przez pozostawienie ich bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie przez wnioskodawcę wszystkich braków formalnych. Podkreślono także, że w zawiadomieniu z dnia 27 lutego 2019 r., wnioskodawca został poinformowany o tym, że pozostawienie wniosków z dnia 29 listopada 2018 r., bez rozpoznania, nie pozbawia Z. możliwości ponownego złożenia nowego wniosku dotyczącego tej samej sprawy wraz z pełną wymaganą dokumentacją. Pismem z dnia 15 października 2019 r., Skarżący ponownie wniósł skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucając organowi rażące naruszenie art. 64 § 2 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., gdyż organ zamiast wydać decyzję negatywną zakończył postępowania zawiadomieniem o pozostawieniu wniosków bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi i przytoczył przepisy, które wskazują jakie warunki należy spełnić aby organ mógł wydać pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin. Zaznaczył, iż w myśl art. 4 ust. 6 pkt 1 lit. c ustawy o nawozach i nawożeniu, minister i właściwy do spraw rolnictwa wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, po uzyskaniu opinii upoważnionych jednostek organizacyjnych, wydanych na podstawie przeprowadzonych badań potwierdzających, że środek poprawiający właściwości gleby, oprócz wymagań określonych w lit. b - nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi zwierząt lub środowiska po zastosowaniu zgodnie z instrukcją stosowania i przechowywania. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 9 ustawy o nawozach i nawożeniu, Minister właściwy do spraw rolnictwa odmawia, w drodze decyzji, wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, jeżeli z dołączonych do wniosku dokumentów nie wynika, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin spełniają wymagania określone w ust. 6. Tym samym, zdaniem organu, aby wydać decyzję odmawiającą wydania pozwolenia na wprowadzenie od obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin (w tym wypadku środka poprawiającego właściwości gleby), wniosek o wydanie pozwolenia musiałby być kompletny czyli uzupełniony o wskazane w wezwaniu opinie Instytutu Medycyny Wsi, Państwowego Instytutu Weterynarii oraz Instytutu Ochrony Środowiska, a z opinii tych musiałoby wynikać że produkty objęte wnioskiem nie spełniają wymogów bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi, zwierząt i środowiska. Wobec powyższego, w ocenie organu, nieprzedłożenie przez wnioskodawcę wskazanych opinii należało uznać za braki formalne wniosku i pozostawić go bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Dodatkowo należy wskazać, że z akt sprawy wynika, że Skarżący w dniu 28 sierpnia 2019 r. wystosował ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Tym samym strona skarżąca wyczerpała wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tej ustawy. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a P.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zauważyć należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje – na zasadach ogólnych – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, CBOSA). Z uwagi na przedmiot skargi, należy wskazać, że istotą niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy organ prawidłowo postąpił (a więc nie był w stanie bezczynności) pozostawiając wnioski skarżącego z 29 listopada 2018 r. oraz z 11 lutego 2019 r. - o wydanie pozwoleń na wprowadzenie do obrotu organicznych środków poprawiających właściwości gleby oraz o wydanie pozwoleń na wprowadzenie do obrotu organicznych środków wspomagających uprawę roślin – bez rozpoznania wskutek przyjęcia na gruncie art. 64 § 2 k.p.a., że nieusunięcie braków formalnych podania skutkuje brakiem możliwości merytorycznego jego rozpoznania. W niniejszej sprawie z jej akt wynika, że wezwanie organu do uzupełnienia braków formalnych (przedłożenia stosownych opinii jednostek upoważnionych) skarżący uznał za niegodne z obowiązującymi przepisami, gdyż w jego ocenie obowiązek ich przedłożenia dotyczy nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin, których produkcja opiera się na odpadach zwierzęcych lub stanowiących pochodną hodowlę zwierząt, co nie dotyczy produktów (zgłoszonych) przez skarżącego. Wnioskodawca powołał się w tym zakresie na treść przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (vide: art. 4 ust. 6 pkt 1 lit. b), w zw. z pkt 2 lit. a) tej ustawy. W konsekwencji powyższego skarżący przedłożył wskazane przez organ jako braki formalne dokumenty, za wyjątkiem opinii: Instytutu Medycyny Wsi - w zakresie oddziaływania środka wspomagającego uprawę roślin na zdrowie ludzi, Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - w zakresie oddziaływania środka wspomagającego uprawę roślin na zdrowie zwierząt oraz Instytutu Ochrony Środowiska - w zakresie oddziaływania środka wspomagającego uprawę roślin na środowisko. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się organ uznając przedmiotowe opinie za obowiązkowe. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zatem w istocie kwestii interpretacji przepisów prawa materialnego, tj. wymogów, które muszą co meritum spełniać wnioski o dopuszczenie nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin do obrotu. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach sprawy należało przyznać rację stronie skarżącej, gdyż wspomniane wyżej przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu takiego wymogu w sposób jednoznaczny nie nakładają, zaś organ swoją argumentacje prawną oparł w znacznym stopniu także na przepisach wykonawczych do tej ustawy (vide: § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz. U 20008.119.764 ze zm.). Dokonał zatem pogłębionej analizy prawnej w tym przypadku. W tej sytuacji brak stosownych opinii we wnioskach strony skarżącej należało uznać za brak materialny, a nie formalnoprawny, w związku z czym wioski powinny zostać rozpatrzone merytorycznie przez organ, gdyż sprawa i zaistniały w niej spór wymaga takiego właśnie rozstrzygnięcia. Niewątpliwie organ pozostawał w związku z tym w bezczynności, skoro w stanie faktycznym sprawy powinien był dalej procedować przystępując do czynności rozpoznawczych żądania strony skarżącej, celem merytorycznego załatwienia sprawy. Rzeczą organu będzie zatem przejście do etapu merytorycznego rozpatrzenia sprawy (tj. przedmiotowych wniosków strony skarzącej). W konsekwencji powyższych ustaleń należało stwierdzić, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 1559/19, CBOSA). Zdaniem Sądu, przyczyny tego stanu rzeczy nie pozwalają na uznanie, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268). Przede wszystkim, wskazać więc należy, ze stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto, w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w sposób nieprawidłowy zastosował przepis prawa i wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków wniosku w sytuacji, gdy z uwagi na charakter tego braku, zastosowane przez organ środki były nieadekwatne do sytuacji. Stwierdzona bezczynność była zatem skutkiem błędnej interpretacji przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie, a nie celowego działania tego organu. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd zobowiązuje jednocześnie organ administracji do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność w sprawie, w której organ administracji pozostawił podanie bez rozpoznania sąd administracyjny nie uchyla więc "pozostawienia podania bez rozpoznania", tylko uznając, że było ono niezasadne, zobowiązuje organ administracji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyższych względów w myśl art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę należało uwzględnić i na tej podstawie zobowiązać organ do załatwienia wniosku, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Wyznaczając 14 dniowy termin załatwienia wniosków Sąd miał na uwadze charakter sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika będącego adwokatem, na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).