VI SAB/Wa 92/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie przekazania odwołania od decyzji do sądu powszechnego postanawia odrzucić skargę T. S.A z siedzibą w W. (dalej: T. S.A. skarżąca) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej UKE) wynikającą z nieprzekazania do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK), odwołania wniesionego przez skarżącą w dniu [...] lutego 2008 r., za pośrednictwem Prezesa UKE, od decyzji Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci zawartej w dniu [...] października 1996 r. pomiędzy T. S.A a E. ("Z"). W skardze Prezesowi UKE zarzucono naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 K.p.a., a także art. 47959 § 1 k.p.c. poprzez rażące naruszenie ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych. Jednocześnie skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa UKE – na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) do przekazania odwołania wraz z aktami sprawy do SOKiK w terminie 3 dni kalendarzowych. Stosownie do treści art. 47959 § 1 k.p.c., Prezes UKE przekazuje niezwłocznie odwołanie wraz z aktami sprawy do sądu. Zgodnie z art. 47959 § 2 k.p.c., jeżeli Prezes UKE uzna odwołanie za słuszne, może - nie przekazując akt sądowi - uchylić albo zmienić swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie powiadamia stronę, przesyłając jej nową decyzję, od której stronie służy odwołanie. Akta sprawy nie zostały przekazane do sądu do dnia dzisiejszego, mimo iż od daty wniesienia odwołania do organu upłynęło prawie 6 miesięcy. Organ pozostaje więc w b. poważnej zwłoce z wykonaniem obowiązku nałożonego nań przez przepisy prawa. W ocenie T. S.A., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przewiduje możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 punkt 1 - 4 ustawy. Działanie podejmowane przez Prezesa UKE na podstawie 47959 § 1 k.p.c. nie ma charakteru decyzji ani postanowienia. Podlega natomiast ocenie przez pryzmat art. 3 § 2 punkt 4 ustawy, a zatem może zostać zakwalifikowane jako inny niż postanowienie lub decyzja akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżąca podniosła, że w doktrynie reprezentowany jest pogląd, iż określone w tym przepisie akty i czynności muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest zatem odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku, (tak NSA w postanowieniu z dnia 16 września 2004 roku, OSK 247/04, ONSA i WSA 2004/2/30; także w postanowieniu z dnia 27 października 2005 r., II OSK 1133/05, OSP 2006/7-8/83). W ostatnim z powołanych orzeczeń NSA rozstrzygnął, iż przekazanie podania strony do załatwienia organowi wyznaczonemu w trybie art. 26 § 2 K.p.a. zalicza się do czynności (o charakterze materialno - technicznym), o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. W postanowieniu tym NSA stwierdził, iż istnieje ścisły związek pomiędzy przesłaniem akt sprawy do właściwego organu a realizacją prawa skarżącej do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ. Zgodnie z przepisem art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) od decyzji wydanej przez Prezesa UKE przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Z przepisu tego wynika zatem prawo strony postępowania wnoszącej odwołanie od decyzji organu do merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji przez wskazany w ustawie organ, jakim jest sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Zatem czynność, jaką jest przekazanie odwołania sądowi właściwemu do jego rozpoznania, ma niewątpliwy związek z prawem skarżącej do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie jej odwołania. Nadto, w wyroku z dnia 27 października 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż organ pozostaje w bezczynności nie tylko wtedy, gdy nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także i wówczas, gdy nie dokonuje on czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (IV SAB 18/98, LEX nr 45691). Zgodnie z poglądami wyrażonym w orzeczeniach NSA, do bezczynności dochodzi również, gdy organ niższego stopnia z opóźnieniem przesłał akta administracyjne żądane przez organ orzekający (wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., IV SAB 43/98, podobnie NSA w wyroku z dnia 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91). Z przedstawionych orzeczeń skarżąca wyprowadziła wniosek, iż bezczynność organu, za pośrednictwem którego wniesiono odwołanie, obciąża również organ odwoławczy. Poza tym skarżąca dokonała wykładni pojęcia "niezwłocznego działania" odwołując się do orzecznictwa sądowego, jak też w kontekście art. 54 § 1 - § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 47959 § 1 k.p.c. Skarżąca reprezentuje stanowisko, iż z uwagi na charakter działania podejmowanego w ramach samokontroli, powinny tu znaleźć zastosowanie terminy przewidziane dla administracyjnego postępowania odwoławczego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wypowiedziach zarówno orzecznictwa jak i doktryny dotyczących trybu postępowania toczącego się w granicach art. 47959 k.p.c. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2007 r. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż "postępowanie przed Presem UKE w granicach przepisu art. 47959 k.p.c. jest niewątpliwie wstępnym etapem postępowania sądowego, lecz etapem o szczególnym, "hybrydowym" charakterze (...) ponieważ w zasadzie powinno ono toczyć się w trybie przepisów K.p.a., jako postępowanie przed organem administracji publicznej, którym jest Prezes Urzędu, z tym wszakże zastrzeżeniem, że decyzje podejmowane po zakończeniu tego etapu postępowania mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach przepisu art. 47959 k.p.c." (III SK 19/06, OSNP 2008/3-4/53). Natomiast w literaturze sformułowano stanowisko, iż: "Prezes urzędu regulacyjnego (Prezes UOKiK, Prezes URE, Prezes UKE oraz Prezes UTK) jest obowiązany do niezwłocznego przekazania odwołania wraz z aktami sprawy do SOKiK, co oznacza przekazanie tego odwołania wraz z aktami sprawy bez zbędnej zwłoki. Może to oznaczać przekazanie odwołania następnego dnia po jego wpłynięciu, gdyż prezes urzędu regulacyjnego nie bada, czy odwołanie spełnia warunki formalne. Wyjątek stanowi skorzystanie przez prezesa urzędu regulacyjnego z trybu samokontroli. (...). Kodeks postępowania cywilnego nie określa terminu do samodzielnej weryfikacji decyzji przez prezesa urzędu regulacyjnego. Wydaje się, że właściwe będzie stosowanie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w drugiej instancji." (tak: Monika Przybylska, Zasada dwuinstancyjności w postępowaniu przed organami administracji regulacyjnej, Przegląd Prawa Publicznego, Nr 1 z 2008 r., str. 40). Podsumowując skarżąca uznała, w przypadku tzw. "samokontroli" Prezes UKE powinien stosować terminy przewidziane na załatwienie sprawy w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w drugiej instancji. Ponadto skarżąca rozwinęła zarzut naruszenia art. 35 § 3 K.p.a., odwołując się m.in. do wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2006 r. (VI SAB/Wa 12/06, LEX nr 264405), zgodnie z którym "podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie." W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Według organu, z brzmienia art. 58 § 1 p.p.s.a. wynika, że jedną z przyczyń odrzucenia skargi jest jej niedopuszczalność, która ma m.in. miejsce wówczas, kiedy sprawa będąca przedmiotem skargi nie podlega kognicji sądów administracyjnych; taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc treść art. 3 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. do rozpatrywanej sprawy organ w pierwszej kolejności podniósł, iż "Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w sprawie, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (...), a obecnie w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) oraz w innych sprawach, jeżeli ustawa szczególna tak stanowi. " - postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r." (sygn. akt OSK 247/04). Nie każda zatem sprawa dotycząca bezczynności organu administracji podlegać będzie rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a jedynie taka, którą można zakwalifikować jako sprawę wymienioną w art. 3 p.p.s.a., a więc sprawę dotyczącą decyzji, postanowienia, aktu lub czynności organu administracji, które przyznają, stwierdzają bądź uznają uprawnienie bądź obowiązek wynikający z przepisów prawa. W ocenie Prezesa UKE, czynność w postaci - "nie przekazania odwołania od decyzji Prezesa UKE do SOKiK", nie mieści w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., szczególnie w pkt 4 tego przepisu, a więc podlegających kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania kwestii bezczynności organu administracji w zakresie wskazanym przez T. S.A. w skardze. Jak wynika z brzmienia art. 47951 k.p.c., w przypadku skorzystania przez stronę ze środka zaskarżenia od decyzji Prezesa UKE, jakim jest odwołanie, właściwym w sprawie rozpoznania tego odwołania jest SOKiK, a nie WSA.. Wraz z wniesieniem odwołania sprawa nabiera charakteru sprawy cywilnej, która podlega rozpoznaniu przez SOKiK; nie jest to sprawa sądowo-administracyjna, podlegająca rozpoznaniu przez WSA. Rozpoznanie bowiem odwołania od decyzji zaskarżonej do SOKiK następuje w trybie przepisów k.p.c., a nie w trybie p.p.s.a. Tym samym sprawę z odwołania od decyzji Prezesa UKE należy zakwalifikować jako sprawę cywilną, której definicja zawarta jest w art. 1 k.p.c. Reasumując, skarga na bezczynność Prezesa UKE w postaci nie przekazania środka zaskarżenia do sądu powszechnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych i z tego też względu winna zostać odrzucona. Jak wskazał WSA w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2007 r. (sygn. akt V SAB/Wa 2/07, LEX nr 337771) "Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.". Powołany wyrok został wydany w sprawie podobnej do rozpatrywanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie mieści się ona w ramach kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na bezczynność Prezesa UKE, wynikająca z nieprzekazania do SOKiK wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2008 r. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 powołanego przepisu. Precyzując powyższe, skarga na bezczynność organów przysługuje wyłącznie w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Uwzględniając skargę, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa (art. 149 p.p.s.a). (Por. postanowienie NSA z 16 września 2004 r., ONSA i WSA 2004/2/30; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -komentarz J. P. Tarno Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 27-28). Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie podkreślić należy, iż pod pojęciem sprawy sądowo-administracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 p.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznawania spraw o charakterze cywilnym, które zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. dochodzone są w postępowaniu przed sądem powszechnym. Analizując dopuszczalność przedmiotowej skargi stwierdzić należy, iż stosownie do treści art. 47957 § 2 pkt 3 k.p.c. sprawy z zakresu regulacji telekomunikacji, a ściślej - sprawy odwołań od decyzji Prezesa UKE, określonych w art. 206 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) uznane zostały za sprawy gospodarcze należące do właściwości sądów powszechnych i jako takie rozpoznawane są w trybie postępowania odrębnego w sprawach gospodarczych. Stosownie do treści art. 47958 § 1 k.p.c. odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wnosi się za pośrednictwem organu do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, iż postępowanie przed Prezesem Urzędu w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c. jest wstępnym etapem postępowania sądowego o szczególnym, "hybrydowym" charakterze (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. SK 27/03, OTK-A 2005 nr 1, poz. 8) wszczynamy w momencie wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt III SK 19/06, OSNP 2008/3-4/53). W świetle powyższego, w ocenie Sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, brak jest podstaw do uznania właściwości sądu do rozpoznania skargi na bezczynność organu w zakresie przekazania odwołania od decyzji Prezesa UKE - w sprawach określonych zakresem art. 206 § 1 pkt 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne - do Sądu Okręgowego w Warszawie. Ocenę tę potwierdza w szczególności właściwość rzeczowa sądu powszechnego do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Zdaniem Sądu, różnicowanie właściwości rzeczowej sądów na właściwe w sprawach, w których organy przekazały odwołanie niezwłocznie i w sprawach dotyczących bezczynności organu w przekazaniu odwołania, jest niczym nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 sentencji postanowienia. Jednocześnie na podstawie art. 232 § 1 pkt. 1 lit a powołanej ustawy Sąd orzekł o zwrocie w całości uiszczonego przez stronę wpisu sądowego.