VI SAB/Wa 93/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie załatwienia wniosku o nałożenie zakazu rozpowszechniania audycji oraz nałożenie kary za naruszenie obowiązków 1. stwierdza, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do załatwienia wniosku K. N. z dnia [...] i [...] sierpnia 2024 r. oraz [...] września 2024 r. w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami, 4. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącego K. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismami z dnia [...] i [...] sierpnia oraz [...] września 2024 r. K. N. (dalej: "Strona", "Skarżący") wystąpił do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: "Organ", "Przewodniczący KRRiT") w związku z wyemitowaną przez TV Polsat audycją Interwencja na jego temat. Audycja ta była emitowana w różnych godzinach i terminach. W pismach tych wskazywał, że nie wyraża zgody na publikację materiałów dotyczących jego życia prywatnego i rodzinnego, gdyż te naruszają jego dobre imię, prywatność i godność. W reakcji na ww. pisma, pismami z dnia 9 września 2024 r. i z dnia 2 października 2024 r., Przewodniczący KRRiT zwrócił się do nadawcy audycji o przekazanie zapisu przedmiotowej audycji oraz przedstawienie w terminie 14 dni stanowiska odnoszącego się do przedstawionych w wystąpieniach Strony zarzutów. Jednocześnie, pismem z dnia 9 września 2024 r. poinformowano Stronę, że Organ zwrócił się o przekazanie do nadawcy audycji niezbędnych materiałów oraz iż sprawa zostanie przeanalizowana wyłącznie pod kątem naruszenia przez nadawcę przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 96), dalej także: "ustawa". Kolejno, pismem z dnia 29 września 2024 r. Skarżący złożył ponaglenie, wskazując że do tej pory jego wnioski nie zostały załatwione. Następnie Skarżący wniósł skargę na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w związku z jego wystąpieniami z dnia [...], [...] sierpnia 2024 r. oraz [...] września 2024r., domagając się zobowiązania organu do niezwłocznego wydania decyzji, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Z treści pisma wynika, że wystąpienia Strony nie zostały załatwione, mimo upływu miesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Jednocześnie Organ nie powiadomił Strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o jej odrzucenie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", ewentualnie - o jej oddalenie w całości. W ocenie Organu skarga powinna zostać odrzucona, gdyż sprawa zainicjowana podaniami Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2024 r., uzupełnionym dnia [...] sierpnia 2024 r., i z dnia [...] września 2024 r. nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Organ wyjaśnił, że podanie złożone przez Skarżącego zainicjowało postępowanie skargowe, w ramach którego Organ prowadzi czynności wewnętrzne zmierzające do ustalenia i wyjaśnienia okoliczności wskazywanych przez Skarżącego, o czym jest zawiadamiany. Dopiero w przypadku uznania przez Organ, że zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, możliwym staje się wszczęcie przez Przewodniczącego KRRiT z urzędu postępowania administracyjnego wobec nadawcy i zastosowanie narzędzi interwencyjno-represyjnych przewidzianych w ustawie. W sytuacji zaś, gdyby sąd nie podzielił stanowiska Organu co do odrzucenia skargi, Organ wniósł o jej oddalenie. W tym zakresie wskazał, że podania Skarżącego wpłynęły do Organu w dniu [...] sierpnia 2024 r. i [...] września 2024 r., wobec czego na dzień złożenia ponaglenia nie upłynął jeszcze ustawowy miesięczny okres rozpatrzenia sprawy dla żadnej z ww. skarg. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dalej Przewodniczący KRRiT wyjaśnił, że Organ rozpatruje wnioski odbiorców tylko pod kątem wystąpienia naruszeń wskazanych w ustawie. Na podstawie art. 53 ustawy adresatem decyzji o nałożeniu kary, w przypadku naruszenia wskazanych tam przepisów, jest nadawca. Organem właściwym w zakresie nałożenia kary w związku ze stwierdzonym naruszeniem jest Przewodniczący KRRiT, który wydaje w tym zakresie decyzję administracyjną. Ustawa o radiofonii i telewizji przewiduje możliwość wszczęcia postępowania względem nadawcy programu, w której wyemitowano daną audycję w sytuacji, w której w wyniku podjęcia ww. czynności kontrolnych Organ ustali możliwość naruszenia przepisów ustawy. Czynności tej nie może zastąpić wniosek/skarga Skarżącego. Końcowo Organ wskazał, że Przewodniczący KRRiT nie może wszcząć i wydać jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w danej sprawie, bez uzyskania zapisu nagrania przekazanego przez nadawcę danej audycji i jej zbadania. W przedmiotowej sprawie zwrócono się do nadawcy - Telewizji Polsat S.A. z wezwaniem o przedłożenie nagrań spornej audycji. Do czasu ich przekazania i oceny pod kątem możliwych naruszeń ustawy, Organ nie może efektywnie dalej prowadzić i zakończyć postępowania zainicjowanego wnioskami Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy się odnieść do wniosku Organu o odrzucenie skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Co do zasady rację ma Organ, że sąd administracyjny zasadniczo nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na działania/zaniechania organów państwa, zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi powszechnej w rozumieniu Działu VIII k.p.a., ani do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Sądy administracyjne kontrolują bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII k.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 16.05.2007 r. IIOSK 533/07). Postępowanie skargowe toczy się jako samodzielne tylko w takich sytuacjach gdy skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego ogólnego albo szczególnego, a przedmiotem skargi nie są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. A zatem w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest sprawa załatwiana w formie procesowej pełnej, a więc w postępowaniu administracyjnym, to załatwiana jest ona w tych postępowaniach i nie dochodzi do wszczęcia postępowania skargowego (por. Borkowski/Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16. Wydanie, str. 1071-1072). Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W nauce i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego jest ten kto żąda wszczęcia i przeprowadzenia postępowania (subiektywna teoria strony). Zatem stroną w tym znaczeniu (procesowym) jest każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Natomiast inną rzeczą jest to, czy konkretne żądanie podmiotu z nim występującego odnosi się do realnie istniejących interesów prawnych gwarantowanych przez prawo. Oznacza to, że dopiero organ w trybie procesowym musi (obiektywnie) ustalić czy te interesy istnieją i stosownie do tego wydać właściwe rozstrzygnięcie (tak: NSA w wyroku z 20.02.2024 r. II GSK 2028/23). W sprawie niniejszej Skarżący w złożonych pismach wskazywał, że nadawana w określonych dniach i godzinach audycja w ramach programu reporterskiego Interwencja dotyczy jego życia prywatnego i rodzinnego. Następnie w piśmie z dnia 2 października 2024 r. Skarżący doprecyzował, że w związku z tymi publikacjami domaga się ukarania nadawcy i zakazu dalszych publikacji przedmiotowych materiałów. W tej sytuacji uznać należy, że intencją Skarżącego nie było złożenie skargi o której mowa w Dziale VIII k.p.a., ale spowodowanie podjęcia przez organ konkretnych działań. W tej konkretnej sytuacji, zdaniem Sądu, zasadniczo Organ zobowiązany był do załatwienia sprawy poprzez wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia. Z powyższych przyczyn Sąd nie uwzględnił wniosku Organu o odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie, Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wypełnił ustawową przesłankę dopuszczalności jej wniesienia, a mianowicie poprzedził ją złożonym do Organu ponagleniem (art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.). Z akt administracyjnych wynika bowiem, że ponaglenie do Organu wpłynęło jako pierwsze. Zaś w następnej kolejności została wniesiona skarga. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszej kolejności do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się bowiem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności i czy zrobił to w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. Z treści art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że żądanie złożone w zakresie właściwości danego organu wszczyna postępowanie, które musi być zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym lub procesowym. Zatem organ mając żądanie strony musi dokonać jego oceny z punktu widzenia materialnych i procesowych przesłanek konstruujących sprawę administracyjną i stosownie do wyników takiej oceny podjąć rozstrzygnięcie. Dotyczy to również sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie jest niezasadne, czy też nie ma oparcia w przepisach prawa. Jednostka ma bowiem prawo do załatwienia jej żądania w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli. Co do zasady zatem Organ winien podjąć działania mające na celu załatwienie sprawy Strony. Brak takich działań pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uniemożliwia zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (por. wyrok NSA z 20.09.2012 r. IOSK 1108/11). Przepis art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.), dalej: "k.p.a.", stanowi, że "Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia". Zobowiązane są także podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zdaniem Sądu, w sprawie bezsprzecznie Organ nie załatwił sprawy w terminie prawem wymaganym. W dacie wniesienia skargi sprawa nie została zakończona. Również i na dzień orzekania przez tut. Sąd brak jest informacji o załatwieniu sprawy. Dlatego Sąd uznał, że Organ pozostawał w bezczynności. Jednakże, w ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można uznać, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności (por. wyroki NSA: z 30.01.2014 r. I OSK 2563/13; z 17.11.2015 r. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10.03.2021 r. II OSK 1610/20). Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy niniejszej bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. W tej konkretnej sprawie Sąd miał na uwadze, że Organ - jak wskazywał w odpowiedzi na skargę - podjął działania mające na celu pozyskanie zapisu audycji wskazywanych przez Stronę od jej nadawcy i poinformował o tym Skarżącego. Ponadto z wypowiedzi Organu wynika, że pisma Strony zostały zakwalifikowane jako skarga w rozumieniu Działu VIII k.p.a. Brak jest zatem podstaw do przypisania Organowi złej woli. W punkcie 3 wyroku Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku Strony z dnia [...] i [...] sierpnia 2024 r. oraz [...] września 2024 r. w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zaznacza przy tym, że zobowiązanie do załatwienia wniosku Strony nie wskazuje rodzaju rozstrzygnięcia jakie organ winien podjąć. Organ winien bowiem zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem Strony w sposób procesowy, stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu. W orzecznictwie wskazuje się, że rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 25.02.2025 r. III OSK 2204/24). W sprawie niniejszej Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi, z urzędu, grzywny, albowiem okoliczności sprawy niniejszej nie naprowadzają na przyjęcie, że Organ lekceważy prawo. Za przyczynę niezałatwienia sprawy należy raczej uznać fakt, że Organ zakwalifikował pisma Strony jako skargę o której mowa w Dziale VIII k.p.a. Rozważając zaś kwestię zasądzenia, z urzędu, sumy pieniężnej Sąd uznał, że już samo stwierdzenie bezczynności odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu, które nie było intencjonalne. W sprawie nie mamy do czynienia ze szczególnie drastycznym przypadkiem zwłoki, noszącym cechy celowego unikania załatwienia sprawy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok z 12.09.2024 r. I OSK 922/24). W sprawie, zdaniem Sądu, z takim przypadkiem nie mamy do czynienia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku w punkach 1-3. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje zwrot uiszczonego przez Stronę wpisu od skargi w wysokości 100 zł. ----------------------- Sygn. akt VI SAB/Wa 93/24 # Sygn. akt VI SAB/Wa 93/24 #