VI SO/Wa 7/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku L. H. o wymierzenie Prokuratorowi Generalnemu grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność postanawia: 1. wymierzyć Prokuratorowi Generalnemu grzywnę w wysokości 5.000 (słownie: pięć tysięcy) złotych; 2. zasądzić od Prokuratora Generalnego na rzecz L. H. 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrou kosztów postępowania. L. H. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wystąpił bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) ze skargą na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego PRL o zwolnieniu wnioskodawcy z aplikacji prokuratorskiej (data wpływu skargi do WSA – 10 października 2018 r.). Z uwagi, że pismo złożono bezpośrednio do WSA w Warszawie, skargę tę Przewodniczący Wydziału VI WSA w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. nakazał przesłać do Prokuratora Krajowego (zarządzenie z 12 października 2018 r.). Skargę zarejestrowano w Dzienniku korespondencji ogólnej pod nr VI Dk 48/18. Pismo wpłynęło do Prokuratury Krajowej 16 października 2018 r. Organ nie zajął stanowiska ani nie nadesłał akt wraz ze skargą i odpowiedzią na nią. Wnioskiem z 16 stycznia 2019 r. L. H. wystąpił do WSA w Warszawie o wymierzenie na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") grzywny Prokuratorowi Generalnemu RP w związku z nieprzesłaniem do WSA skargi na bezczynność wspomnianego organu złożonej w Prokuraturze Krajowej 7 czerwca 2018 r. wraz z aktami sprawy dotyczącymi wniosku skarżącego (sygn. akt VI SO/Wa 1/19). Wobec nieuzupełnienia, po prawidłowym wezwaniu przez WSA, braków formalnych wniosku, Sąd postanowieniem z 18 marca 2019 r. wniosek o wymierzenie grzywny odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. W terminie do wniesienia zażalenia, tj. 11 kwietnia 2019 r. skarżący złożył wniosek ponowny (tak wyjaśnił w piśmie złożonym w WSA 23 maja 2019 r.) o wymierzenie grzywny (na podstawie jak wyżej) Prokuratorowi Krajowemu w związku z nieprzesłaniem do WSA skargi na bezczynność wspomnianego organu wraz z aktami sprawy dotyczącymi wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego PRL o zwolnieniu wnioskodawcy z aplikacji prokuratorskiej. Wnosił także o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Kolejny wniosek zarejestrowano pod sygn. akt VI SO/Wa 7/19. Wniosek ten został przesłany do Prokuratury Krajowej, która w odpowiedzi z 14 sierpnia 2019 r. wnosiła o oddalenie ww wniosku. Organ uważał bowiem, że nie zachodzą przesłanki do rozpatrzenia podania wnioskodawcy o stwierdzenie nieważności decyzji i wypowiedzenia się w tym zakresie. Pismem z 9 września 2019 r. WSA w sprawie Dk 48/18 ponownie wystąpił do Prokuratora Krajowego o wyjaśnienie, na jakim etapie znajduje się postępowanie wszczęte skargą strony z 10 października 2018 r. na bezczynność organu. Pismo wpłynęło do organu 12 września 2019 r. Do chwili rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, skarga na bezczynność, odpowiedź na nią oraz akta sprawy nie zostały przekazane przez organ do WSA; nie wpłynęła też jakakolwiek inna odpowiedź organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny należało uwzględnić. Wobec różnego określania przez wnioskodawcę organu właściwego w niniejszej sprawie, należało wskazać, że organem tym jest Prokurator Generalny. Przepis art. 13 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r., poz. 740 z późn. zm.) określa w sposób ogólny kompetencje zwierzchnie Prokuratora jako naczelnego organu. Kompetencje te dotyczą kierowania działalnością prokuratury i działalności normodawczej w zakresie funkcjonowania organu. Z kolei na mocy art. 13 § 2 Prawa o prokuraturze Prokurator Generalny może wydać polecenie każdemu prokuratorowi, ale tylko co do postępowań objętych dyspozycją art. 2 omawianego aktu, tj. związanych z wykonywaniem zadań w zakresie ścigania przestępstw oraz stania na straży praworządności. Pozycja Prokuratora Generalnego, który zgodnie z art. 1 § 2 Prawa o prokuraturze jest naczelnym organem prokuratury, nie uprawnia go jednak do przejmowania spraw spoza zakresu art. 2 omawianej ustawy (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1570/17). Przepis art. 13 § 3 ww. ustawy zaś zawiera upoważnienie normatywne, skierowane do określonych, wymienionym w nim organów (Kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie.). Upoważnienie to nie powoduje jednak utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwienia sprawy. W ramach posiadanych uprawnień nie może dokonywać zmiany kompetencji przyznanych mocą ustawy. Z art. 9 § 1 i § 2 Prawa o prokuraturze wynika, że prokurator przełożony może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania, chyba że ustawa zastrzega określoną czynność wyłącznie do jego właściwości oraz może przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powyższy przepis jest podstawą do działania prokuratury na zasadzie substytucji i dewolucji. Substytucja, o której w nim mowa powoduje przekazanie do wykonania określonych zadań podległemu prokuratorowi, jednak bez utraty kompetencji przekazującego Z kolei na zasadach dewolucji prokurator przełożony przejąć może wykonywanie czynności należących do zakresu działania jego podwładnego. W omawianych wypadkach nie zmienia się jednak właściwość organu, gdyż czynności wykonywane są nadal w imieniu prokuratora właściwego i na jego odpowiedzialność. Tak samo interpretować należy upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a. Upoważnienie udzielone na jego podstawie nie powoduje utraty kompetencji przez organ udzielający upoważnienia (por. wyrok NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2234/17, Lex nr 2731382). Z kolei co do kwestii ewentualnego prawomocnego osądzenia sprawy z uwagi na prawomocne postanowienie o odrzuceniu wniosku w sprawie VI SO/Wa 1/19, zdaniem WSA nie zachodzi przesłanka z art. 58 § 1 pkt 4 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., skutkująca odrzuceniem wniosku, bo sprawa objęta wnioskiem pomiędzy tymi samymi stronami miałaby już zostać prawomocnie osądzona. Nie można przyjąć, że sprawa objęta skargą/wnioskiem pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona, jeżeli skarga/wniosek została odrzucona prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, ponieważ orzeczenie takie oznacza jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznawał z powodu niedopuszczalności skargi (por. Tarno J.P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. V, komentarz do art. 58 p.p.s.a., LexisNexis 2011 i powołane tam orzecznictwo). Nawet w sytuacji wymierzenia grzywny i dalszego niewywiązywania się przez organ z nałożonego obowiązku przekazania sądowi akt, dopuszczalny jest ponowny wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. (nie może zostać uznany za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., por. postanowienie NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 418/12). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniosku, należy zauważyć, że art. 54 § 1 p.p.s.a. wprowadza zasadę, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jeżeli skarga zostanie złożona bezpośrednio do WSA, ten ma obowiązek niezwłocznie przekazać do organu ten środek zaskarżenia w celu uruchomienia trybu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. (w niniejszej sytuacji zd. pierwszego). Przepis ten stanowi o obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei, stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ww. aktu, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Podkreślić należy, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest nie tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej (mającej na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego, o czym organ winien pamiętać), ale również funkcji represyjnej. Ta druga funkcja służy bowiem ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym grzywna ta pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ powinien dążyć do unikania powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, opubl.: ONSAiWSA 2010/1/2; postanowienie NSA z 11 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 328/18, opubl. Lex nr 1164456). Wymaga zauważenia, że powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu sądu orzekającego. Sąd bowiem "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie organowi grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił, wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi grzywny ma bowiem na celu nie tylko dyscyplinowanie organu, lecz również ma stanowić sankcję - co już zostało podniesione - za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Odnosząc powyższe do ocenianego wniosku, okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że miało miejsce niezastosowanie się organu do obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarga strony z 10 października 2018 r. na bezczynność organu, zarejestrowana w tut. Sądzie po sygn. VI Dk/Wa 48/18 wpłynęła do organu 16 października 2018 r. We wrześniu br. organ został wezwany przez Przewodniczącego Wydziału VI tut. Sądu do wyjaśnienia, na jakim etapie znajduje się postępowanie wszczęte opisaną skargą na bezczynność. Do chwili obecnej organ w sprawie skargi na bezczynność nie zajął stanowiska, nie przesłał do WSA ani skargi, ani odpowiedzi na skargę, ani akt. Udzielił odpowiedzi, ale w związku z wnioskiem o wymierzenie grzywny. Zatem milczenie organu w sprawie skargi na bezczynność, skierowaną do tutejszego Sądu, przekroczyło już rok. Organ, skargę wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi oraz uporządkowanymi aktami sprawy powinien przekazać najpóźniej do 15 listopada 2018 r. Należy wyjaśnić, że zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 55 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe Sąd uznał wniosek skarżącego za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5.000 zł. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze treść wniosku i okoliczności sprawy, zwłaszcza że skarga dotyczy bezczynności organu. Sąd uwzględnił także dyscyplinująco - restrykcyjny charakter omawianej instytucji, jak i rażące przekroczenie przez organ terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a., skutkujące tym że od ponad roku, po przesłaniu skargi organowi, organ ten, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, nie przekazuje skargi, odpowiedzi na skargę i akt. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. i uznając, że wysokość wymierzonej grzywny osiągnie cel przewidziany w przywołanej normie prawnej (pkt 1 sentencji postanowienia). Konsekwencją uwzględnienia wniosku było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji postanowienia) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., obejmujących wpis od wniosku (100 zł) oraz opłatę za czynności adwokata (480 zł).