VI SO/Wa 8/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Czarnecki po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M. M. o wymierzenie Komisji Nadzoru Finansowego grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanawia odmówić wymierzenia grzywny Pismem z 7 marca 2011 r. wnioskodawca – M. M., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Komisji Nadzoru Finansowego (dalej Komisja) grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej p.p.s.a., w związku z nie przekazaniem przez Komisję skargi - pisma z 21 grudnia 2010 r., na bezczynność Komisji w rozpoznaniu sprawy w przedmiocie zastosowania środków nadzorczych. W odpowiedzi na wniosek Komisja wyjaśniła, że skarga na jej bezczynność – pismo z 21 grudnia 2010 r., zostało wniesione w jednej kopercie z innym pismem i omyłkowo nadano pismom bieg, zgodnie z zasadami wewnętrznego ruchu dokumentów. Ponadto, organ wyjaśnił, iż działanie to miało charakter incydentalny i podjęto niezbędne działania służbowe zmierzające do wyeliminowania tego typu pomyłek w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Na gruncie art. 54 § 2 p.p.s.a. uznać przy tym trzeba, że określony w nim obowiązek organu dotyczy przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Przewidziany w tym zakresie trzydziestodniowy termin ma natomiast istotne znaczenie. Ustawodawca zakreślił bowiem w sposób wyraźny ramy czasowe dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. W ten sposób wykreował odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej. Wyklucza to zatem jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W konsekwencji organ administracji publicznej musi dochować trzydziestodniowego terminu. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z przytoczonego powyżej uregulowania art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, iż materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Obejmuje ona zatem zarówno zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, jak również zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. W tym miejscu należy wskazać, że skład orzekający podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, wedle którego grzywna określona w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjny. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Funkcja represyjna wiąże się natomiast z przekroczeniem terminu. Nie jest ona przy tym zależna od tego czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie (por. uchwała naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Należy jednak zaakcentować, że wymierzenie grzywny organowi jest prerogatywą, a nie obowiązkiem sądu. Wymierzenie grzywny uzależnione jest od dokonanej przez Sąd oceny okoliczności faktycznych danej sprawy. Jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie, użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza bowiem, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Rozpoznając wniosek w tym przedmiocie sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc przyczynę niedopełnienia obowiązku, jak również czas opóźnienia w przekazaniu skargi do sadu oraz to, czy organ pomimo opóźnienia wypełnił obowiązek i wyjaśnił przyczyny niedotrzymania terminu (por. H. Knysiak - Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2005, s. 259); por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09). W praktyce oznaczać to będzie, że wysoka grzywna winna być przyznawana, gdy uchybienie organu jest rażące, a niska gdy jest nieznaczne. W sytuacji zaś, gdy naruszenie określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a obowiązków jest usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy, zasadne jest oddalenie wniosku. Podkreślić wszak należy, że dla wymierzenia grzywny organowi nie wystarczy jedynie opóźnienie w przekazaniu dokumentów. Niezbędne jest także dodatkowe ustalenie obciążających organ przyczyn w zaistnieniu tego faktu. Jak już wcześniej wskazano, odpowiedzialność organu z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 652/07, z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GZ 171/08 oraz z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1103/07). Ponadto, należy dodać, iż organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący powody naruszenia terminu oraz okoliczności niedopełnienia obowiązków przez swych pracowników. W przesłanym do Sądu piśmie z dnia 30 marca 2011 r., wyjaśnił bowiem, iż doszło do błędnego zakwalifikowania pisma stanowiącego skargę na bezczynność, jako odpis wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż oba pisma znajdowały się w jednej kopercie. Organ wyjaśnił, iż niezwłocznie po stwierdzeniu nieprawidłowości skarga wraz w aktami sprawy została przekazana do Sądu, a incydentalny charakter zdarzenia, uwypuklił obowiązek zdyscyplinowania pracowników organu. Do wiadomości Sądu został przesłany wewnętrzny okólnik, zwracający uwagę na prawidłową weryfikację pism wpływających do organu, ze szczególnym uwzględnieniem pism związanych z postępowaniami sądowymi. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.