VII SA/Wa 101/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B.J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku B. J., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], odmawiającej uchylenia, po wznowieniu z urzędu postępowania, decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2002 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. S. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z przyłączem gazowym na dz. nr [...] i [...] k.m. [...] i wewnętrzną instalacją gazową oraz przyłączem wodno-kanalizacyjnym i elektrycznym na dz. nr [...], [...],[...], [...], [...] k.m. [...] przy ul. [...] w [...]. Rozpoznając wniosek B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany kwestionowanego postanowienia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszej nadaje wymiar podmiotowy - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, a drugiej wymiar przedmiotowy - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W szczególności chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo już zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ wskazał, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem organu sytuacja taka zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że na wniosek B. J. prowadził już postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. znak: [...]. Postępowanie to zakończyło się decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...], którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2020 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W związku z powyższym niedopuszczalne jest prowadzenie dwóch postępowań w tym samym trybie i przedmiocie, powodowałoby to bowiem dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, co wywołuje skutek w postaci nieważności decyzji późniejszej - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym nie jest możliwe ponowne wszczęcie na wniosek B. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. znak: [...]. Organ wskazał przy tym, że merytoryczne zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszące się ww. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r., nie mogły być poddane ocenie w niniejszym rozstrzygnięciu z uwagi na jego formalnoprawny charakter. B. J. złożyła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. Zarzuciła Wojewodzie [...] i Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego "fałszowanie stanu prawnego pozwolenia budowlanego i ukrywanie nadużyć Prezydenta Miasta [...] w tej sprawie". Skarżąca wskazała, że decyzje Prezydenta Sopotu i Wojewody [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są rażąco sprzeczne z Prawem budowlanym i ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także z Kodeksem postępowania administracyjnego i są niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Skarżąca zarzuciła Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego niewykonywanie od 2008 roku żadnych czynności nadzorczych w sprawie bezprawnego pozwolenia na budowę, wydanego bez wymaganych uzgodnień i pozwoleń konserwatorskich i środowiskowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] października 2020 r., którym organ, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania - z wniosku B. J. - w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. znak: [...]. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przesłanka ta zostanie spełniona np. wówczas, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. trafnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. znak: [...]. W rozpoznawanej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której wniosek złożono w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta i zakończona decyzją ostateczną. Taka decyzja tworzy stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził już – z wniosku B. J. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. znak: [...]. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2020 r. B. J. po raz kolejny wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. znak: [...]. W takiej sytuacji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. Skoro już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, to nie można ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca w sposób ostateczny sprawę, której przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji, to kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii nie może się toczyć i tym samym jest niedopuszczalne (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1628/18, z 27 stycznia 2016 r. sygn. I OSK 787/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 547/08). Ponowne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Dla ustalenia naruszenia zakazu res iudicata istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji zmierzał do uruchomienia postępowania w sprawie tożsamej ze sprawą zakończoną już ostatecznym orzeczeniem organu. Organ ponownie kontrolując w trybie art. 156 k.p.a. decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podkreślić należy, że z uwagi na formalnoprawny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia (odmowa wszczęcia postępowania) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani Sąd w sprawie niniejszej, nie mógł badać podnoszonych przez skarżącą merytorycznych zarzutów co do decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.