VII SA/Wa 1012/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez B S jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...]. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B S od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] , znak: [...], marzającej postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek B S, w sprawie wydania pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...] w [...] na teren działki nr ewid. [...], obr. [...], działka inwestycyjna nr ewid. [...], obr. [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przywołał następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...], Wojewoda [...]umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek B S, w sprawie wydania pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...] w [...]na teren działki nr ewid. [...], obr. [...] działka inwestycyjna nr ewid. [...], obr. [...]. Od powyższej decyzji B S pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawiając swoją ocenę sprawy organ wskazał, że inwestor - B S - wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. wystąpiła do Wojewody [...] o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...] w [...]na teren działki nr ewid. [...], obr. [...], działka inwestycyjna nr ewid. [...], obr. [...] położona w [...]. Przywołał treść art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 50 ust. 2 i 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Podniósł następnie, że roboty budowlane polegające na budowie zjazdu nie są wymienione w art. 29 ustawy Prawo budowlane, który określa katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym, jak stwierdził, w myśl art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizacja inwestycji polegającej na budowie zjazdu wymaga -wcześniejszego- uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy inwestorka do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączyła decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza akt sprawy wykazała, że inwestorka załączyła jedynie decyzję Burmistrza Miasta [...]z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę ww. zjazdu indywidualnego. Ponadto w toku prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono, że działka inwestycyjna nr ewid. [...], obr. [...] położona w [...], nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego prawidłowo, zdaniem Głównego Inspektora, organ wojewódzki na etapie I instancji wezwał inwestorkę, pismem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], m. in. do załączenia do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wszystkich wymaganych załączników. Zasadnie pouczył przy tym, że w wypadku nie dostarczenia wymaganych dokumentów pozostawi wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, B S przy piśmie z dnia [...] października 2013 r. załączyła decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], Rejon Drogowy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak: [...], zezwalającą na lokalizację ww. zjazdu. Po otrzymaniu ww. odpowiedzi organ wojewódzki na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. winien poinformować B S o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Jednakże Wojewoda [...]zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], poinformował strony o wszczęciu na wniosek B S postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...]w [...]na teren działki nr ewid. [...], obr. [...], działka inwestycyjna nr ewid. [...], obr. [...] położona w [...]. Tym samym Wojewoda [...]wszczął i prowadził postępowanie, z wniosku, który nie był kompletny i nie mógł zainicjować postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, jak stwierdził organ odwoławczy, należało umorzyć wszczęte postępowanie z wniosku B S jako bezprzedmiotowe, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Organ odnosząc się do zarzutu odwołującej się, że inwestorka dołączyła do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ww. decyzję Burmistrza Miasta [...]z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę ww. zjazdu indywidualnego, uznał, że pozostaje on bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnoprawnym, nie stanowi decyzji ustalającej warunki zabudowy, w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Za błędne, z punktu widzenia niniejszego postępowania, organ uznał również stanowisko skarżącej, że w związku z tym, iż inwestorka uzyskała ww. decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], Rejon Drogowy [...]z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak: [...], zezwalającą na lokalizację zjazdu, nie ma potrzeby uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, że decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu i decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane są na podstawie odrębnych przepisów - art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 260) i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a ich wydanie uzależnione jest od spełnienia różnych wymagań np.: zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest dołączenie między innymi charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Natomiast do wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu przedstawienie takiej informacji nie jest wymagane. Różna jest również treść rozstrzygnięć. Ponadto należy zauważyć, że żaden przepis nie wskazuje, iż decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu zastępuje decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca - B S wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na niezasadne umorzenie postępowania administracyjnego uzasadnione przez organ niezałączeniem przez skarżącą do wniosku o pozwolenie na budowę zjazdu na działce nieobjętej planem zagospodarowania przestrzennego decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyraziła pogląd, iż w przypadku uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację zjazdu, decyzja o warunkach zabudowy nie jest konieczna. Powołała się na art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w całości podzielił stanowisko w niej wyrażone uznając w efekcie, że obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać. Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w tej sprawę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek B S, w sprawie wydania pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...] w [...]na teren działki nr ewid. [...], obr. [...], działka inwestycyjna nr ewid. [...], obr. [...]. Orzekając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. i stwierdzając, że postępowanie z wniosku skarżącej nie może być kontynuowane, wskazano w obu instancjach na braki wniosku inicjującego to postępowania, a mianowicie podniesiono, iż do wniosku inwestor nie załączył ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w sytuacji, gdy teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przywołano przy tym art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zaznaczając w ten sposób, że tylko kompletny wniosek o pozwolenie na budowę może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu oraz, że do takiego wniosku należy załączyć decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, iż taka decyzja nie została przez inwestora przedstawiona (pomimo takiego obowiązku), natomiast decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu wydana w oparciu o przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych, nie zastępuje tej pierwszej. W konsekwencji organy orzekające wskazały na wadliwe wszczęcie postępowania, które wobec niekompletności wniosku musiało zakończyć się decyzją formalną, wydaną w I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stanowiska tego, w ocenie Sądu, nie sposób podzielić, tak z uwagi na obowiązujące przepisy prawa, jak i wobec dokumentów załączonych przez skarżącą do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Należy w szczególności podnieść, iż skarżąca wystąpiła o pozwolenie na budowę zjazdu indywidulanego z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...], na teren działki o nr. ewid. [...] z obr. [...]. Złożyła 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję [...]Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], Rejon Drogowy [...]z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i zezwalającą wnioskodawcy – B S, na lokalizację zjazdu indywidulanego z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...], na teren dz. ew. nr [...] z obr. [...]. Wobec treści złożonego wniosku i załączonych do niego dokumentów brak było podstaw, w ocenie Sądu, by przyjąć, iż wniosek ten jest niekompletny, a to z uwagi na brak załączonej do niego decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, wobec charakteru inwestycji, należało bowiem wziąć pod uwagę art. 29 ustawy o drogach publicznych i ustalić, czy do wniosku załączono decyzję, o której mowa w tym artykule. W sytuacji ustalenia zaś, iż inwestor legitymuje się taką decyzją wydaną przez zarządcę drogi, za zbędne należało uznać wymaganie od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Sąd orzekając w sprawie, w całości podziela bowiem pogląd jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2009 r. o sygn. akt. II OSK 1722/07, wskazując, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy, a potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. We wskazanym wyroku Sąd Naczelny zwrócił uwagę na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wymagają dla danej inwestycji ustalenia warunków zabudowy, a stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane bez ustalenia warunków zabudowy nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał na konieczność rozważenia w kontekście powyższych przepisów, czy mają one zastosowanie także w sprawie budowy zjazdu z drogi publicznej, którego lokalizacja jest ustalana w drodze decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stwierdził w konsekwencji, że "Wykładnia i stosowanie prawa nie może prowadzić do pominięcia rozwiązań, które pozwalają na takie wyjaśnienie przepisów, by przyjęte w ustawie rozwiązania wzajemnie się nie wykluczały, ani nie dublowały. Skoro w ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 1 na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji". Taki też pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 915/11 (por. także wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 768/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 627/14). Reasumując, Sąd za całkowicie nieuzasadnione stanem faktycznym i prawnym sprawy uznał stanowiska organów orzekających przedstawione w wydanych w tej sprawie decyzjach. Przy czym, co do zasady, Sąd zgadza się z organami orzekającymi, iż tylko kompletny wniosek o pozwolenie na budowę, może skutecznie uruchomić postępowanie administracyjne, a do takiego wniosku należy załączyć m. in. ważną decyzję o warunkach zabudowy (o czym stanowi art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego). Niemniej, błędne jest stanowisko wynikające z decyzji wydanych w sprawie, że taka decyzja jest wymagana również w przypadku inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej. Błędnie bowiem organy orzekające przyjęły, iż decyzji o warunkach zabudowy dla tego rodzaju inwestycji nie zastępuje decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, zupełnie nie dostrzegając, że choć rozstrzygnięcia te zapadają w oparciu o inne regulacje prawne, to stanowią o tym samym, gdyż warunki zabudowy są w istocie także ustaleniem lokalizacji. Nie dostrzegając w konsekwencji również i tego, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie ustalania warunków zabudowy. Z tych też przyczyn, Sąd nie podzielił oceny dokonanej w sprawie, a mającej uzasadniać umorzenie postępowania wszczętego niekompletnym wnioskiem skarżącej, i zgodził się ze skarżącą co do istotnego naruszenia w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., a to w zw. z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, powody przywołane przez organy orzekające nie stanowią bowiem o niekompletności wniosku inicjującego to postępowanie. Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.