VII SA/Wa 1020/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska(spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., ([...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003 Nr 162, poz. 1568, ze zm.), dalej u.o.z., i art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], zobowiązującą P.S. do doprowadzenia zabytku - strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" - do jak najlepszego stanu, poprzez wymianę dwóch okien w ramach z PCV w lokalu nr 2 od frontu w budynku przy ul. [...] w [...], na białe okna drewniane, o takich samych podziałach, jak okna we froncie elewacji budynku przy ul. [...]: okno trójdzielne w dolnej kondygnacji i okno dwudzielne w górnej kondygnacji, w terminie 12 msc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie prowadzonej z urzędu decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nakazano P. S. przywrócenie zabytku - układu urbanistycznego i zespołu budowlanego "[...]" - do jak najlepszego stanu poprzez wymianę dwóch okien w ramach z PCV w ww. lokalu nr 2, na okna drewniane o takich samych podziałach jakie występują w oknach pierwszej kondygnacji elewacji frontowej w tym budynku oraz w drugiej kondygnacji budynku bliźniaczego przy ul. [...] w zakreślonym terminie. Decyzja ta została uchylona decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wobec nieustalenia stron postępowania oraz niejasnej i niezgodnej ze stanem faktycznym sentencji nakazu, bowiem podział stolarki okiennej drugiej kondygnacji budynku przy ul. [...] nie jest identyczny z podziałem okien pierwszej kondygnacji budynku przy ul. [...], a ponadto wielopodziałowe okno narożne nie może stanowić wzoru dla odtworzenia podziału trójdzielnego okna osadzonego w sposób klasyczny w murze elewacji, zaś stolarka okienna dolnej kondygnacji elewacji frontowej domu objętego nakazem, mająca charakter wtórny, nie powinna stanowić wzorca dla odtworzenia stanu pierwotnego. Organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nakazał przywrócenie opisanego zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wymianę dwóch okien w ramach z PCV w lokalu nr 2 w ww. budynku na białe okna drewniane o takich samych podziałach, jak okna w elewacji frontowej budynku przy ul. [...]: okno trójdzielne w dolnej kondygnacji i okno dwudzielne w górnej kondygnacji. Okno dwudzielne należy wymienić na trójdzielne o podziałach, jakie posiada okno w dolnej kondygnacji budynku przy ul. [...]. Okno dwudzielne należy wymienić na okno o podziałach odpowiadających podziałom dwudzielnego okna w górnej kondygnacji przy ul. [...]. Organ dodał, iż wzorzec do odtworzenia stanowić muszą ww. okna budynku przy ul. [...], bowiem archiwalna dokumentacja fotograficzna poprzedniej stolarki okiennej ukazuje tylko jedno okno objęte nakazem, stąd należało wskazać jako wzór stolarkę budynku przy ul. [...], w którym zastosowano analogiczne podziały stolarki okiennej, jak w budynku sąsiednim. Nadto, cechy stolarki frontowej budynku przy ul. [...] wskazują, iż pochodzi ona z okresu powstania budynku. Minister decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nie ustalono stron postępowania. Organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazał przywrócenie ww. zabytku do jak najlepszego stanu w sposób opisany w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Obie powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W-wie z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 141/12, po rozpoznaniu skargi P. S.. Następnie [...] Konserwator Zabytków wydał decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] zobowiązującą doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wymianę dwóch okien. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, iż organ nie dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego oraz wskazał przykłady zabytkowych budynków w [...], w których zastosowano współczesne materiały oraz niesymetryczne podziały. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji przytoczył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a. i wyjaśnił pojęcie związania oceną prawną stwierdzając, że nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Podał, że w ww. wyroku Sąd wskazał na uchybienia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuzupełnienie akt o podstawową dokumentację, powołaną w obu decyzjach, co uniemożliwiło uznanie, że istnieje stan faktyczny, na którym oparły się organy w sprawie. Zdaniem Ministra wskazane uchybienia zostały wyeliminowane, bowiem przesłane z odwołaniem akta zawierały m.in. dokumentację fotograficzną, protokół oględzin oraz decyzję o wpisie do rejestru zabytków. Dalej podkreślił, że [...] Konserwator Zabytków logicznie i przekonująco wyjaśnił przesłanki, jakimi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie. Następnie dodał, iż okna drugiej kondygnacji samowolnie wymienił skarżący, a zatem on winien być adresatem nakazu. Ustalenie wzoru do odtworzenia stolarki, jak również analiza wpływu ww. inwestycji na wartości zabytkowe nie budzi wątpliwości. Minister podzielił stanowisko, iż okna wpływają znacząco na wyraz architektoniczny i walory zabytkowe chronionego zespołu zabudowy, stąd bezwzględnie powinny być odtworzone zarówno podziały, jak i materiał pierwotnej stolarki. Chodzi o zachowanie autentyczności i jednorodności rozwiązań architektonicznych obszaru zabytkowego. W interesie społecznym leży ochrona i niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego chronionego terenu. Odnośnie zarzutów odwołania organ stwierdził, iż w odniesieniu do innych nieprawidłowo wymienionych okien na obszarze "[...]" będą prowadzone odrębne postępowania kontrolne. W zakresie podnoszonej możliwości stosowania stolarki PCV w obiektach historycznych organ stwierdził, że zastąpienie tradycyjnego - drewna materiałem współczesnym zatraca autentyczne cechy obiektu. Z konserwatorskiego punktu widzenia, przy montażu nowych okien, istotną jest więc wierna rekonstrukcja cech charakterystycznych oryginalnej stolarki okiennej, tj. kształtów, proporcji, profili i detalu. Nie jest to możliwe przy zastosowaniu innego materiału niż pierwotny. Okna PCV uniemożliwią odtworzenie w pełni proporcji pierwotnej stolarki drewnianej, gdyż są bardziej płaskie i szersze od tradycyjnych ram drewnianych. Uniemożliwiają odtworzenie profilowania ramiaka i szprosów. Skargę na powyższą decyzję złożył P.S. zarzucając: 1) błędną ocenę materiału dowodowego poprzez uznanie, iż budynek przy ul. [...] może stanowić punkt odniesienia i porównania z budynkiem przy ul. [...], 2) niewyjaśnienie przyczyn odmiennej oceny niż dokonana przez Ministra w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., 3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 4) naruszenie art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu dwukrotnego rozpoznania sprawy poprzez dwa organy administracji, a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, 5) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełną dokumentację (niekompletne akta) prowadzące do ustalenia stanu faktycznego, który nie znajduje oparcia w dokumentach. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i podkreślił, że podstawowym zarzutem do zaskarżonych decyzji jest niewyjaśnienie sprzeczności z zaleceniami decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z decyzji tej jasno wynika, iż budynek przy ul. [...] w [...] nie może być uznany za punkt odniesienia do budynku przy ul. [...], gdyż nie jest budynkiem bliźniaczym i oba budynki nie wykazują zbyt wielu podobieństw. Nadto w decyzji tej wskazano, iż stolarka okienna budynku przy ul. [...] ma charakter wtórny, wobec czego w opinii skarżącego nie może być porównywana z tą osadzoną w budynku przy ul. [...]. Zaskarżone decyzje nie zawierają szerszego uzasadnienia przyjęcia odmiennej oceny, czego należałoby jednak oczekiwać wobec zmiany stanowiska. Brak jest również, w opinii skarżącego, odniesienia do zarzutów dotyczących braku odniesienia się do układu stolarki okiennej w budynkach sąsiednich o niższej numeracji, przede wszystkim [...]. To ten właśnie budynek mógłby stanowić punkt odniesienia dla stanowiska organu I instancji, gdyż jest on najbardziej zbliżony do budynku przy ul. [...]. Skarżący stwierdził ponadto, iż zaskarżone decyzje nakazując wykonanie okien w oparciu o wskazany pierwowzór, właśnie wprowadzi chaos kompozycyjny. Z jednej bowiem strony jako pierwowzór i punkt odniesienia wskazywany jest budynek przy ul. [...], a z drugiej strony wskazuje się na okna budynku przy ul. [...] jako konstrukcję wtórną, a tym samym niepodobną do wyglądu okien budynku [...]. Wykonanie zaskarżonych decyzji doprowadzi w opinii skarżącego do sytuacji, w której okna znajdujące się na parterze budynku przy ul. [...] będą miały odmienne podziały i wygląd w stosunku do okien znajdujących się na I piętrze w lokalu skarżącego, gdyż te będą musiały zostać dostosowane swoim wyglądem do okien budynku przy ul. [...]. Skarżący widział w tym oczywistą sprzeczność i brak dążenia do ustalenia rzeczywistego ładu przestrzennego w okolicach budynku [...]. Organ II instancji - zdaniem skarżącego - w sposób lakoniczny odniósł się do zarzutu, iż wprowadzenie PCV jako materiału, z którego wykonana jest stolarka okienna obniża wartość estetyczną i historyczną budynku. W odwołaniu szczegółowo wskazano, jakie okna zostały wstawione i że są one wykorzystywane właśnie w budynkach zabytkowych z uwagi na swoje walory. Załączono także dokumentację zdjęciową producenta. Skarżący podniósł, iż stolarka wykonana z PCV wielokrotnie była środkiem przy wykonywaniu remontów budynków zabytkowych, tym samym była dopuszczana przez konserwatora jako materiał możliwy do zastosowania i nieodbiegający swoimi walorami od stolarki drewnianej. Zastosowanie tego materiału nie wyklucza bowiem w żaden sposób możliwości zachowania pierwotnych cech charakterystycznych dla okien w tym budynku (o ile zostaną one w sposób prawidłowy wskazane) i przy dzisiejszych możliwościach technicznych nie ma problemu, aby zachować ten sam kształt, proporcje oraz detale. Ponadto, treść decyzji organu I instancji jest w części sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu, iż nakazał wykonanie okien powtarzających podziały, a nie odtwarzające konstrukcji. Tymczasem z treści decyzji wynika wyraźnie obowiązek wymiany okien PCV na drewniane, a więc zmiany konstrukcji okien będących przedmiotem decyzji. Wobec powyższego została złamana zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określona w art. 7 k.p.a. Podniesione sprzeczności nie budują zaufania obywatela do Państwa a takowe winno być dotrzymane zgodnie z naczelną zasadą wynikającą z art. 8 k.p.a. Skarżący podniósł, iż organ II instancji pomimo, iż w swojej decyzji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2012 r. I SA/Wa 141/12, to jednak nie wyciągnął prawidłowych wniosków z zaleceń zawartych w wyroku, a w szczególności do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Sąd we wskazanym wyroku dość wyraźnie uwypuklił konieczność prawidłowego stosowania tego przepisu, który wprowadza zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego , co oznacza, że sprawa jest rozpoznawana dwukrotnie przez dwa różne organy administracji. Organ otrzymując odwołanie miał obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w sposób pełny i wyczerpujący. Postępowanie prowadzone na skutek odwołania od decyzji organu administracji I instancji było powtórzeniem rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy i nie miało charakteru kontrolnego, o czym zdaje się organ II instancji zapomniał wydając zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie wskazał, iż kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu nie spełnia tego wymogu. Skarżący stwierdził również, że organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o niekompletne akta sprawy. Postępowanie toczyło się od 2010 r., w jego trakcie były wydawane decyzje organów I i II stopnia, składane były i wnioski zawierające materiał dowodowy i porównawczy (głównie przez skarżącego), mimo to akta będące podstawą do wydania zaskarżonej decyzji zawierają zdaniem skarżącego jedynie część dokumentacji, która winna się w nich znajdować, aby można było je uznać za kompletne. Akta te zostały wprawdzie uzupełnione zgodnie z zaleceniami zawartymi ww. wyroku, jednak w dalszym ciągu nie spełniają waloru kompletności, skoro brak jest w nich pełnej dokumentacji zdjęciowej, jak i składanych przez strony postępowania pism w trakcie jego trwania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Nadto, w myśl art. 134 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać w tym miejscu również trzeba, że Sąd ociekający w niniejszej sprawie, tak jak organy, stosownie do art. 153 ppsa, związany był oceną prawną przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przytoczonym wyżej orzeczeniu, co oznacza, że obecnie dokonywana kontrola wina uwzględniać również to, czy organy zastosowały się do stanowiska Sądu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem kontrolowana decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie było kwestionowane w rozpatrywanej sprawie, iż dom mieszkalny przy ul. [...] usytuowany jest na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego "[...]", wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1980 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48), która nie wyróżniała, jak ustawa obecna, form ochrony konserwatorskiej. Według art. 5 pkt 12 cyt. ustawy z dnia 1962 r., strefa ochrony konserwatorskiej wraz z rezerwatami i parkami kulturowymi została zakwalifikowana tylko do pojęcia krajobrazu kulturowego. Utrzymanie jednak decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ww. ustawy stosownie do art. 140 u.o.z. powodowało konieczność ponownego określenia zakresu ochrony udzielonej w tej strefie w świetle nowej ustawy, co wymagał przełożenia zakresu mocy obowiązującej decyzji o wpisie do rejestru na zakres ustawy z dnia 23 lipca 2006 r. Omawiana strefa ochrony konserwatorskiej dotyczy "układu ulic i zabudowy", niemniej jak podano w uzasadnieniu celem jej utworzenia było również zachowanie "wartości zabytkowych i historycznych; poszczególnych kolonii i osiedli [...] stanowiące jednolite, zamknięte całości dające obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w." Wskazanie na konieczność zachowania osiągnięć architektonicznych nakazuje, zatem przyjąć, iż ww. strefa ochrony konserwatorskiej będzie spełniać zarówno warunki ochrony dla historycznego układu urbanistycznego, jak i historycznego zespołu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 886/11). W konsekwencji zakresem powyższej ochrony będzie objęty również wygląd zewnętrzny obiektów budowlanych, który ma bezpośredni wpływ na wyraz architektoniczny i walory zabytkowe. Tym samym w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia konserwatorskiego wymaga podejmowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Stosownie zaś do art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1, pkt 6-8 i 10-12, organ konserwatorski pierwszej instancji wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W myśl art. 45 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 4 u.o.z. osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o ochronie zabytków lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji. W związku z powyższym słusznie organy nałożyły na skarżącego ww. obowiązek doprowadzenia wpisanej do rejestru zabytków strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" - do jak najlepszego stanu, poprzez wymianę samowolnie zamontowanych dwóch okien z PCV w lokalu nr 2 w budynku przy ul. [...] w [...], na białe okna drewniane, o takich samych podziałach, jak okna w budynku przy ul. [...], to jest okno trójdzielne w dolnej kondygnacji i okno dwudzielne w górnej kondygnacji. Prawidłowo również jako wzór stolarki okiennej, co do materiału, podziału i koloru, jakie istniały uprzednio w lokalu skarżącego organ wskazał okna w budynku sąsiednim nr [...], skoro z porównania całości uzupełnionej dokumentacji fotograficznej wynika, że stolarka okienna w budynku przy ul. [...] odpowiada istniejącej pierwotnie w budynku przy ul. [...], niezmienionej stolarce okiennej w innych lokalach na pierwszej i drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku. Widnieje na niej bowiem drewniana, biała stolarka okienna o grubych ramiakach i cienkich szprosach. Na fakt ten zwracali również uwagę co wymaga podkreślenia - właściciele pozostałych lokali w ww. budynku, zawiadamiając organ o dokonanej wymianie okien w piśmie z dnia 18 maja 2010r. Tym samym nie można było podzielić zarzutów skargi co do błędnej oceny materiału dowodowego poprzez uznanie, iż budynek sąsiedni może stanowić punkt odniesienia dla budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal, tym bardziej, że sam skarżący okoliczności tej skutecznie nie podważył, wskazując jedynie, że najbardziej zbliżony do budynku przy ul. [...] jest budynek przy ul. [...], a skoro tak to ten właśnie budynek winien stanowić punkt odniesienia. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, pomimo iż - jak słusznie zauważył skarżący – organ nie odniósł się do zarzutów odwołania w tym zakresie, jak i nie podał powodów zmiany uprzednio przedstawionego stanowiska w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. – to uchybienie to pozostawało bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Wypełniając wytyczne Sądu zawarte w powołanym wyroku organ uzupełnił materiał dowodowy (m.in. dokumentacja fotograficzna, protokół oględzin, decyzja o wpisie do rejestru zabytków z dnia [...] września 1980r.), który potwierdził prawidłowość dokonanych ustaleń i konieczność nałożenia opisanego w decyzji obowiązku. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia pozostałych wymienionych w skardze przepisów postępowania, w stopniu skutkującym uchyleniem kontrolowanych rozstrzygnięć, w tym w szczególności art. 15 kpa. Podzielenie argumentacji i ustaleń organu I instancji, na podstawie materiału dowodowego stanowiącego wystarczająca podstawę do wydania rozstrzygnięcia, nie oznacza, że organ odwoławczy zaniechał dwukrotnego rozpoznania sprawy i nie rozpoznał jej istoty, jak wywodził skarżący W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.