VII SA/Wa 1025/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi A. J. ("skarżący") jest postanowienie Ministra Infrastruktury ("Minister") z [...] kwietnia 2019 r. o znaku: [...], którym organ utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] stycznia 2019 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy B. w K., w następującym stanie sprawy: A. J., reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z 26 kwietnia 2018 r. - na podstawie art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - wystąpił do Wojewody [...] z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy B. w [...]. Na skutek tego wystąpienia Wojewoda podjął czynności nadzorcze z zakresu sprawowania nadzoru nad zarządzaniem ruchem, występując pismem z 17 maja 2018 r. do Starosty [...] o udzielenie informacji dotyczących organizacji ruchu na ulicy B., między innymi o przeprowadzonych okresowych kontrolach wykonania i zastosowania znaków oraz przesłanie obowiązującego projektu organizacji ruchu. Dalej, Wojewoda - po otrzymaniu pisma z wyjaśnieniami od Starosty [...] - pismem z 5 czerwca 2018 r. udzielił odpowiedzi na wystąpienie skarżącego w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy [...] w [...]. Na odpowiedź Wojewody zawartą w ww. piśmie z 5 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł w dniu 14 czerwca 2018 r. zażalenie, które Wojewoda [...] pismem z 22 czerwca 2018 r. przesłał wraz z wyjaśnieniami do Ministra Infrastruktury. W wyjaśnieniach Wojewoda [...] wskazał, że pismo z 14 czerwca 2018 r. dotyczy spraw związanych z organizacją ruchu prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, a podejmowane przez niego czynności wyjaśniające dotyczyły spraw związanych z nadzorem nad zarządzaniem ruchem na drogach gminnych, w których nie jest prowadzone postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Minister Infrastruktury rozpatrzył m.in. ww. pismo skarżącego jako skargę na działanie wojewody w zakresie zarządzania ruchem na drogach. Następnie A. J. pismem z 31 lipca 2018 r. złożył skargę na bezczynność organu - Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, polegającą na niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 18 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 87/18 zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia wniosku skarżącego z 26 kwietnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał między innymi: "...iż gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.)". Dalej, Wojewoda postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. J. reprezentowanego przez pełnomocnika J. K., w przedmiocie "Żądania Strony - wszczęcia postępowania w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy B. w [...]". W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że sprawa o załatwienie której wniósł A. J. nie jest załatwiana przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej; brak jest bowiem przepisu materialnoprawnego czy kompetencyjnego, upoważniającego Wojewodę do załatwienia sprawy tego rodzaju w formie decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Pismem z 23 stycznia 2019 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Nie zgadzając się z oceną wyrażoną w tym postanowieniu podniósł, że kwestia regulacji ruchu drogowego na danej drodze, podlega właściwym zarządom dróg publicznych, a z uwagi na to, że Wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem drogowym na drogach gminnych, przedmiotowa sprawa podlega jego jurysdykcji. Powołał się przy tym na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OPS 14/13, i stwierdził, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu jest aktem jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, zatem podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stwierdził w efekcie, że kontroli instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej podlega także brak projektu organizacji ruchu, wobec czego Wojewoda wadliwie zastosował art. 61a k.p.a. Po rozpatrzeniu tego zażalenia wydane zostało wskazane na wstępie postanowienie Ministra Infrastruktury. Podtrzymując stanowisko Wojewody, Minister wskazał, że Wojewoda na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach: wojewódzkich, powiatowych, gminnych, publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania. Jako organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem w myśl przepisów § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), dokonuje oceny organizacji ruchu w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Zgodnie z art. 10 ust. 10 ustawy Prawo ruchu drogowym, organ sprawujący nadzór może nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Do kompetencji organu sprawującego nadzór należy ocena, czy spełniona jest jedna, z określonych w art. 10 ust. 10 ustawy Prawo ruchu drogowym, okoliczności, tzn. zaistnienie ważnego interesu ogólnospołecznego, bądź konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Nie istnieje w tym zakresie nakazany prawem obowiązek działania organu oraz termin do jego podjęcia. Minister podał też, że działania uprawnionych podmiotów związane z organizacją ruchu nie są określane w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie w drodze czynności organizacyjno-technicznych, które zostały określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy z 17 czerwca 2004 r., sygn. II SA/Bd 145/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2010 r., sygn. I OSK 1660/09). Sprawowany przez Wojewodę nadzór nad zarządzaniem ruchem odbywa się (podobnie jak ocena organizacji ruchu) w drodze działań o charakterze organizacyjno-technicznych, mających charakter wiążących zaleceń skierowanych do organu zarządzającego ruchem na drodze (a następnie realizowanych poprzez wprowadzanie zmian do projektu organizacji ruchu). Na taką interpretację wskazuje m.in. treść postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2007 r., VI SAB/Wa 36/06. Tak więc rozstrzygnięcie organu nadzoru jest rozstrzygnięciem władczym i nie jest wydawane w formie decyzji administracyjnej. Minister stwierdził w efekcie, że sprawy związane z zarządzania ruchem na drodze są prowadzone na podstawie art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie mają zastosowania do nich przepisy ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, które pozwoliłyby rozstrzygać je w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też przyjął, że Wojewoda zasadnie wydał postanowienie z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy B. w [...], w którym wskazał na "bezprzedmiotowość" postępowania w przypadku wniesienia żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, oraz, że działania z zakresu nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach realizowane są formie czynności organizacyjno-technicznych i brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy B. w [...]. Podsumowując Minister stwierdził, że postępowanie, którego wszczęcia domagał się skarżący, nie jest postępowaniem w sprawie administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Ministra skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in. na to, że załatwienie sprawy nie polega tylko na wydaniu decyzji; może polegać także na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postepowanie w danej instancji także w inny sposób (gdy kodeks tak stanowi). W żądaniu skarżącego z 26 kwietnia 2018 r. brak jest jakiegokolwiek żądania wydania decyzji; skarżący żądał jedynie wszczęcia postępowania, natomiast kwestię tego, jak to postępowanie ma się zakończyć pozostawił organowi. Wbrew stanowisku Ministra, postępowanie, którego wszczęcia domagał się skarżący jest postępowaniem w sprawie administracyjnej w rozumieniu KPA, a sprawa użytkowania ulicy jest sprawą jak najbardziej administracyjną; ściślej rzecz ujmując – sprawa ta dotyczy projektu organizacji ruchu, a w istocie jego braku. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko co do prawidłowości zastosowania w okolicznościach sprawy art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Ministra z [...] kwietnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego; w efekcie spór w sprawie dotyczy prawidłowości zastosowania w okolicznościach w niej występujących art. 61a § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę przebieg postępowania, w tym treść żądania skarżącego sformułowanego w piśmie z 26 kwietnia 2018 r. oraz wyrok WSA w Poznaniu zapadły w sprawie 18 października 2018 r. o sygn. akt II SAB/Po 87/18, jak i stan prawny znajdujący w tym przypadku zastosowanie, Sąd uznał, że ww. postanowienia nie naruszają prawa. I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Jak z powyższego wynika, wskazany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, ale też, gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. W niniejszej sprawie stosując ww. przepis, organy zgodnie wskazały na kwestie przedmiotowe – uniemożliwiające wszczęcie postępowania z wniosku skarżącego, a stanowisko to zdaniem Sądu jest prawidłowe. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę, że skarżący w piśmie z 26 kwietnia 2018 r. wniósł o "o wszczęcie postępowania w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy B. w [...]". Powołał się przy tym na art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zakreślił w ten sposób przedmiot sprawy; wyraźnie określił swoje żądanie – dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] jako sprawującego nadzór nad zarządzaniem ruchem między innymi na drogach powiatowych i gminnych. Tym samym organ, będąc związany treścią tego żądania, obowiązany był je rozpoznać w stosownej formie procesowej, na co wskazał w prawomocnym wyroku z 18 października 2018 r. o sygn. akt II SAB/Po 87/18 - wydanym w niniejszej sprawie - WSA w Poznaniu. Kierując się przepisami przywołanego w ww. żądaniu art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, organ prawidłowo przyjął, że sprawa przedstawiona w tym żądaniu nie jest rozstrzygana w formie aktu administracyjnego, nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej (albo załatwianą milcząco), do których znajduje zastosowanie k.p.a., w tym powołany przez skarżącego art. 61 § 1 k.p.a. (v. art. 1 pkt 1 k.p.a.). Tak wskazał Wojewoda, a stanowisko to podtrzymał w zaskarżonym postanowieniu Minister, słusznie podkreślając, że choć wojewoda jest organem sprawującym nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach, to jednak jego czynności podejmowane w tym zakresie nie są określane w drodze indywidualnego aktu jakim jest decyzja administracyjna, a mają charakter wyłącznie czynności organizacyjno-technicznych. W ramach sprawowanego nadzoru może on nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego, a to poprzez wydanie stosownych zaleceń organowi zarządzającemu ruchem na drodze; nie czyni więc tego w drodze władczego jednostronnego aktu administracyjnego wydanego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Stąd też wszczęcie postępowania przez ten organ jako organ nadzorujący, w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy B. w K., nie mogło mieć miejsca. Sąd zauważa przy tym, że żądanie skarżącego dotyczące uruchomienia postępowania musiało być skonfrontowane z przepisami prawa materialnego; na ich dopiero podstawie organ mógł bowiem rozważyć, czy żądanie to może być uwzględnione poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego, którego istotą jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji. W konsekwencji analizując przepisy regulujące zarządzanie ruchem na drogach i nadzór nad tym zarządzaniem, prawidłowo stwierdził, że żądanie skarżącego nie dotyczy sprawy, w której wszczyna się postępowanie i wydaje decyzję. Na ocenę tą nie wpływa argumentacja skarżącego odwołująca się do uchwały 7 sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. o sygn. I OPS 14/13, którą przyjęto, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a."). Należy bowiem odróżnić kwestię kognicji sądu administracyjnego uregulowanej w art. 3 p.p.s.a. od możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o k.p.a., a rację ma Minister podnosząc w odpowiedzi na skargę, że art. 3 p.p.s.a. jest znacznie szerszy niż art. 1 k.p.a., i inny jest też jego cel. Nie można w efekcie skutecznie wywodzić o możliwości uruchomienia postępowania administracyjnego w sprawie określonej przez skarżącego, wskazując na przysługującą skargę do sądu administracyjnego na zatwierdzenie organizacji ruchu (i wywodząc w istocie o bezczynności w tej materii, z uwagi na brak projektu organizacji ruchu, co jednak nie znajduje uzasadnienia także w treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a). W tych warunkach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielając zarzutów skargi, orzekł, jak w sentencji.