VII SA/Wa 1026/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. J. i A. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 marca 2025 r., znak: KOC/5954/Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących M. J. i A. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2025 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako: organ lub SKO w Warszawie) uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (dalej także jako: organ pierwszej instancji) z [...] sierpnia 2024 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek oświaty (szkoła), na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] , położonej przy ul. [...] , na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy. W piśmie z 30 czerwca 2016 r. M. i A. J. (dalej także jako skarżący) wnieśli o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek usługowy (w zakresie oświaty). Decyzją z [...] maja 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek biurowo-usługowo-handlowy w zakresie oświaty (szkoła, przedszkole), domu opieki wraz z rehabilitacją (niepubliczny zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy) oraz na cele biurowo-handlowe, na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] , położonej przy ul. [...] , na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Od tej decyzji odwołanie wniosła S. R. , wskazując, że budynek położony przy ul. [...] , na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy posadowiony został w warunkach samowoli budowlanej. SKO w Warszawie decyzją z [...] września 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wobec tego w dniu 24 października 2017 r. skarżący dokonali zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek biurowo-handlowo-usługowy w zakresie usług oświaty (szkoła, przedszkole). Od tego zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. Decyzję SKO w Warszawie z [...] października do sądu administracyjnego zaskarżyła S. R. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 3065/17 oddalił skargę. Od tego wyroku została wywiedziona skarga kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3705/18 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie, a także decyzję SKO w Warszawie z [...] września 2017 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wyroku NSA powołując się na orzecznictwo wskazał, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. NSA uznał, że istotne jest zatem dokonanie tej oceny przez organ w ramach niniejszej sprawy. Stwierdził, że przeprowadzona w sprawie analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosiła się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i w związku z powyższym brak było podstaw do rzetelnego stwierdzenia, że planowana inwestycja spełnia warunek w zakresie kontynuacji funkcji. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie funkcji oraz cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca na tym obszarze funkcja zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. W wytycznych dla organów NSA stwierdził, że skoro analiza urbanistyczno-architektoniczna nie odnosi się szczegółowo do zasady kontynuacji funkcji, to w tym zakresie organy muszą przeprowadzić ponowne postępowanie i ustalić, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu, będzie mogło zostać zrealizowana i nie będzie kolidowała z przyjętym sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru. Pismem z dnia 6 kwietnia 2024 r. skarżący skorygowali wniosek z dnia 30 czerwca 2016 r., wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek oświaty (szkoła). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. .Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek oświaty (szkoła), na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] , położonej przy ul. [...] , na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Z załączonej do decyzji analizy urbanistycznej wynika, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku może stanowić zarówno kontynuację zabudowy usługowej obecnej w obszarze analizowanym, jak też uzupełnienie istniejącej funkcji mieszkaniowej. Od tej decyzji odwołanie złożyli H. R. i S. R. , zarzucając organowi pierwszej instancji wydanie decyzji w odniesieniu do nielegalnej zabudowy, a ponadto w sytuacji gdy zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła już przed wydaniem decyzji. Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] marca 2025 r. SKO w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę na związanie organów w niniejszej sprawie wyrokiem NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3705/18 i przytoczono obszerny fragment uzasadnienia tego wyroku. Następnie organ odnosząc się do zarzutów odwołań stwierdził, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Ogólna zasada, że inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego ma zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ uznał, że w wyjątkowych sytuacjach dopuszcza się możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy także w tych przypadkach. Pogląd, że nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej nie znajduje bowiem zastosowania w sytuacji, gdy taka decyzja jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miał fakt, że w dniu 24 października 2017 r. skarżący dokonali zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek biurowo-handlowo-usługowy w zakresie usług oświaty (szkoła, przedszkole), w związku z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2017 r., a od tego zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wspomnianym wyrokiem NSA nie zniósł skutków dokonanego zgłoszenia. Stąd też SKO stwierdził, że nie sposób uznać, iż "stan istniejący terenu inwestycji - teren inwestycji jest zabudowany budynkiem warsztatowo-mieszkalnym przeznaczonym do zmiany sposobu użytkowania." SKO w Warszawie wskazało, że z urzędu znany jest fakt, że wnioskiem z 18 sierpnia 2023 r., uzupełnionym w dniu 7 września 2023 r., M. J. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku biurowo-handlowo-usługowego (szkoła, przedszkole), w zakresie zmiany sposobu użytkowania trzech sal przedszkolnych na sale lekcyjne (parter) oraz zmiany sposobu użytkowania trzech pomieszczeń gospodarczych na sale lekcyjne (II piętro), na terenie działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] , położonej przy ul. [...] , na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Powyższe, zdaniem organu oznacza, że niewątpliwie zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek oświaty (szkoła) już nastąpiła. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy Nr [...] z dnia 26 maja 2017 r., na podstawie której zgłoszono zmianę sposobu użytkowania budynku nie sprawiło, że zgłoszenie to stało się nieskuteczne. Organ uznał, że ta okoliczność nie została wzięta pod uwagę przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika aby organ ustalił, czy przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w m.st. Warszawie toczy lub toczyło się postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek oświaty, skoro w warunkach niniejszej sprawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie w ramach działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. W wytycznych adresowanych do organy pierwszej instancji SKO w Warszawie stwierdziło, że organ ten winien ustalić, czy przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy toczy lub toczyło się postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek oświaty. Od tej decyzji skarżący złożyli sprzeciw wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do merytorycznego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie. Uzasadniając sprzeciw skarżący zwrócili uwagę, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie dawał organowi odwoławczemu podstawy do stwierdzenia, że wystąpienie przez M. J. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku biurowo-handlowo-usługowego "w zakresie zmiany sposobu użytkowania trzech sal przedszkolnych na sale lekcyjne (parter) oraz zmiany sposobu użytkowania trzech pomieszczeń gospodarczych na sale lekcyjne (II piętro)" - było równoznaczne z faktyczną zmianą sposobu użytkowania budynku w stosunku do zakresu objętego decyzją z dnia 26 maja 2017 r. Skarżący podali, że wskazana zmiana sposobu użytkowania, wbrew stanowisku organu nie nastąpiła. W ocenie skarżących pozbawione stwierdzenie organu, że "w warunkach niniejszej sprawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie w ramach działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego", skoro w świetle przedstawionych okoliczności brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie nadzoru budowlanego. Skarżący podnieśli ponadto, że zaskarżona decyzja nie wskazuje konkretnie, jakie istotne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak również nie podaje przyczyn nieskorzystania z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Warszawie wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc, że przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Zasadniczo spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd bada, czy organ odwoławczy miał podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy. Innymi słowy rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny do wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca (zob. uchwała SN z 16 stycznia 1997 r. sygn. akt III ZP 5/96; uchwała NSA z 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/9; wyroki NSA: z 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, z 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83, z 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 856-857 nb 14). Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej. W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. wyrok NSA z 21 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 792/25). Zaznaczyć należy, że obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten istotnie wpływała na załatwienie sprawy. Konieczny przy tym do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1523/24). Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania, może skutkować wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, która jak wspomniano, stanowi wyjątek od zasadny orzekania merytorycznego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że SKO w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji wskazało na dwa powody uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po pierwszej SKO w Warszawie stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania należącego do skarżących budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek oświaty (szkoła). Zdaniem organu okoliczność taka wynika z faktu złożenia przez M. J. w dniu 18 sierpnia 2023 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku biurowo-handlowo-usługowego (szkoła, przedszkole), w zakresie zmiany sposobu użytkowania trzech sal przedszkolnych na sale lekcyjne (parter) oraz zmiany sposobu użytkowania trzech pomieszczeń gospodarczych na sale lekcyjne (II piętro), na terenie działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] , położonej przy ul. [...] , na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Skoro zatem, jak twierdzi organ informacje te znane mu są z urzędu i skoro organ odwoławczy uznał, że niewątpliwie do zmiany sposobu użytkowania budynku skarżących już doszło, to niezrozumiały jest brak merytorycznego stanowiska organu w tym zakresie. Organ odwoławczy, który dysponuje informacjami umożliwiającymi załatwienie sprawy, nie jest uprawniony do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku konieczności potwierdzenia informacji, które organ odwoławczy posiada z urzędu, a które nie wymagają przeprowadzenia obszernego postępowania dowodowego istotnego z punktu widzenia kierunku rozstrzygnięcia, powinien w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, zaś kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skoro bowiem SKO w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że "niewątpliwie zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek oświaty (szkoła) już nastąpiła", to powinno ocenić czy okoliczność ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i w zależności od wyniku oceny wydać decyzję merytoryczną. W niniejszej natomiast sprawie organ odwoławczy, mimo poczynionych ustaleń nie wyciągnął z tych ustaleń żadnych wniosków, a zadanie to przekazał organowi pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1202/21). Organ odwoławczy powinien zająć jednoznaczne stanowisko, nawet w przypadku wydania decyzji kasatoryjnej, jaki wpływ na treść zaskarżonej decyzji miałaby okoliczność faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku należącego do skarżących. Takiego elementu zabrakło w uzasadnieniu decyzji SKO w Warszawie. Po drugie SKO w Warszawie stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest ustaleń organu pierwszej instancji na okoliczność prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek oświaty, skoro w warunkach niniejszej sprawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie w ramach działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu ustalenie, czy inny niż organ właściwy do rozpoznania sprawy prowadzi postępowanie od wyniku, którego uzależnione jest rozstrzygniecie sprawy mieści się w graniach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Dopiero w przypadku, gdyby w wyniku takich ustaleń organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w świetle tych dodatkowych ustaleń konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, mógłby wydać decyzję kasatoryjną, jeżeli zaistniałaby potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnej części. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym, organ odwoławczy ma również obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a także wykazać, że brak jest podstaw przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Tego typu rozważań organ w niniejszej sprawie nie przeprowadził. Ponadto uzasadniając decyzją kasatoryjną organ odwoławczy powinien wyraźniej i jasno zakreślić zakres ponownego postępowania. W niniejszej sprawie organ ograniczył się wyłącznie do nakazania ustalenia przez organ pierwszej instancji czy przed organami nadzoru budowlanego toczyło się lub toczy postępowanie w sprawie spornego budynku. Stąd też zdaniem Sądu wydając zaskarżoną decyzję naruszył nie tylko art. 138 § 2 k.p.a. ale również art. 107 § 3 k.p.a., określający wymogi dla uzasadnienia decyzji oraz art. 11 k.p.a., który statuuje zasadę przekonywania. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 597 złotych składają się: wpis od sprzeciwu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).