VII SA/Wa 103/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. P. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Sygnatura akt VIISA/Wa 103/19 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) po rozpatrzeniu odwołań A. P. i A. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], umorzył postępowanie (wszczęte na wniosek A. P. z dnia 12.12.2012r. oraz A. P. z dnia 17.08.2018r.) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], udzielającej R. G. "[...]" z siedzibą w K., pozwolenia na użytkowanie drugiej kondygnacji z pomieszczeniami usługowymi, trzeciej, czwartej, piątej i szóstej kondygnacji z lokalami mieszkalnymi oraz kondygnacji podziemnej z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wybudowanego na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] przy ul. S. w K. Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. A. P. i A. P., wnieśli odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., PINB [...] udzielił R. G., pozwolenia na użytkowanie drugiej kondygnacji z pomieszczeniami usługowymi, trzeciej, czwartej, piątej i szóstej kondygnacji z lokalami mieszkalnymi oraz kondygnacji podziemnej z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wybudowanego na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] przy ul. S. w K. A. P. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. A. P.przyłączył się do tego wniosku pismem z dnia 17.08.2018r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], [...] WINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazując, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony. GINB postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 789/16, uchylił postanowienie GINB z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające czy A. P. jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej położonej na działce przy ul. S. w K. posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji (...). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu postępowania na wniosek A. P., decyzją dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku. GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 612/17 uchylił decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2016 r. wskazując, że organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 789/16, którym były związane. W uzasadnieniu Sąd wskazał również, że "celem postępowania nadzorczego miało być wyjaśnienie, czy skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej położonej na działce przy ul. S. w K., posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, uzasadniający żądanie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r. (...) organ administracji nie wezwał też skarżącej do wykazania jej interesu prawnego ograniczając się do stwierdzenia, że skarżąca jest współwłaścicielką działki sąsiadującej z działką inwestycyjną i ubiega się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie ustalono jednak z jakiej podstawy prawnej skarżąca wywodzi swoje roszczenie o zwrot działki o nr ewid. [...]" oraz nie zbadano także istotnej kwestii, a mianowicie, czy uprawnienia skarżącej, na które powołuje się ona domagając się zwrotu wywłaszczonej działki o nr ewid. [...] (na której znajduje się "stara" stacja trafo), mają charakter ekspektatywy, czy też nie. To istotna kwestia, gdyż konieczność uznania ekspektatywy jako okoliczności pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nawet wbrew brzmieniu art. 156 § 1 i § 2 Kpa stwierdził już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62, Dz.U.2015/702)". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu były dla organów wiążące Dalej podnosił, że zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wiąże się z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. W toku postępowania przed organem I instancji, [...] WINB pismem z dnia 12 lipca 2018 r., wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego, to jest do wskazania, na jakiej podstawie prawnej nastąpiło wywłaszczenie działki, na której obecnie znajduje się stacja transformatorowa PKO-352, kto dokonał tego wywłaszczenia i na jakiej podstawie wywodzi roszczenia o zwrot działki. Na podstawie informacji uzyskanych od Prezydenta Miasta K. (pismo z dnia 13 sierpnia 2018 r.,) organ wojewódzki ustalił, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów miasta K. (obr. [...]) jako działka nr [...] o pow. 0,0112 ha została nabyta na rzecz Skarbu Państwa, w trybie wywłaszczenia (w dacie nabycia były to działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,0112 ha) aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] marca 1969 r. od byłej właścicielki Z. P. O zwrot, w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) części niezabudowanej ww. nieruchomości, wystąpili spadkobiercy byłej właścicielki, a A. P. jest w sprawie pełnomocnikiem jednego z nich. A. P. wyjaśniła (pismo z dnia 17 sierpnia 2018 r.), że "Obecnie toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości z wniosku A. P., A. P. i M. P., reprezentowanego przez A. P. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnioskodawcy są spadkobiercami poprzedniej właścicielki nieruchomości Z. P.". Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powołał się na wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 612/17 oraz w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 789/16 i NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1201/14 (zapadłych w przedmiotowej sprawie) i wskazał, że stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie (w sytuacji gdy nie zrealizowano stacji trafo wewnątrz budynku jak przewidywał projekt, a zasilenie realizowane jest z zewnętrznej stacji transformatorowej), mogłyby być osoby, którym faktycznie przysługuje roszczenie o zwrot gruntu leżącego pod istniejącą stacją trafo. Przepisami materialnoprawnymi, określającymi w tym przypadku krąg stron są przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Jednak A. P. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Skarżąca nie jest bowiem spadkobiercą Z. P. a w postępowaniu o zwrot części niezabudowanej działki nr [...], występuje jako pełnomocnik jednego ze spadkobierców. GINB zauważył, że pismo z dnia 17 sierpnia 2018 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie organu wojewódzkiego podpisał również A. P., który poparł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący jest jednym ze spadkobierców Z. P. i wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ wskazał, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie natomiast do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami: 1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta K. poinformował, że "O zwrot niezabudowanej stacją transformatorową części ww. nieruchomości wystąpili spadkobiercy byłej właścicielki". A. P. jako spadkobierca Z. P., wystąpił o zwrot niezabudowanej stacją transformatorową części wywłaszczonej działki nr [...] i takie postępowanie jest prowadzone. Nie jest jednak prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu gruntu, na którym istnieje stacja trafo. Grunt pod stację trafo został wywłaszczony na określony cel, który został zrealizowany, a przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są spełnione. Zatem roszczenia A. P. o zwrot gruntu zajętego pod stację trafo, opisane we wniosku, nie posiadają charakteru ekspektatywy. W związku z powyższym A. P. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżących. Organ odwoławczy przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 789/16, gdzie wskazano, że "po przeprowadzeniu postępowania w kwestii przymiotu strony organ w przypadku ustalenia, że dany podmiot nie jest stroną postępowania, zastosuje art. 105 Kpa". W myśl art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ podkreślił, że nie jest związany żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania. Wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego zależy wyłącznie od uznania właściwego organu administracji publicznej (wyroki: NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 554/08, z dnia 16 maja 2017 r" sygn. akt I OSK 1879/16). Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] złożyli A. P. i A. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. A. P. podtrzymał stanowisko dotyczące posiadania przez niego interesu prawnego. Wskazał, że między decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a jego uprawnieniami istnieje ścisły związek. Decyzja utrwala stan sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, według którego istniejące na działkach [...] i [...] budynki stacji transformatorowych są przeznaczone docelowo do likwidacji, a m.in. dla budynku położonego przy ulicy S. przewidziano, wnętrzową wbudowaną stację transformatorową. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie będzie skutkować koniecznością odłączenia budynku przy ulicy S. od stacji transformatorowej PKO-352, przybliży to realizację celu określonego w planie miejscowym, a tym samym miałoby wpływ na możliwość uzyskania przez spadkobierców Z. P. zwrotu działki nr [...]. Skarżący domagali się wszczęcia postepowania nadzwyczajnego z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną Skarga okazała się bezzasadna. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę po raz kolejny, słusznie powołał się na wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 612/17 oraz w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 789/16 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1201/14 (zapadłych w przedmiotowej sprawie). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1201/14 wskazano - "...w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego - legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a." Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie przesądza, czy skarżąca tę legitymacje posiada, ale wypowiada się w przedmiocie podstaw prawnych, które znajdują w tym przypadku zastosowanie." Zatem wskazane wyroki przesądziły o konieczności zastosowania art. 28 k.p.a. do oceny przymiotu strony wnioskodawców. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stosując art. 28 k.p.a. prawidłowo wskazał, mając na uwadze związanie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 612/17, że stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie (w sytuacji gdy nie zrealizowano stacji trafo wewnątrz budynku jak przewidywał projekt, a zasilenie realizowane jest z zewnętrznej stacji transformatorowej), mogłyby być osoby, którym faktycznie przysługuje roszczenie o zwrot gruntu leżącego pod istniejącą stacją trafo. Przepisami materialnoprawnymi, określającymi w tym przypadku krąg stron są przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Niewątpliwie A. P. nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Skarżąca nie jest bowiem spadkobiercą Z. P., a w postępowaniu o zwrot części niezabudowanej działki nr [...], występuje jako pełnomocnik jednego ze spadkobierców. Natomiast skarżący A. P. jest jednym ze spadkobierców Z. P. i wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, potencjalnie mógłby mieć interes prawny. Jednak słusznie organy rozpoznające wniosek skarżących zauważyły, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie natomiast do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami: 1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Na podstawie informacji uzyskanej od Prezydenta Miasta K. (pismo z dnia 13 sierpnia 2018 r.) ustalono, że A. P. jako spadkobierca Z. P., wystąpił o zwrot niezabudowanej stacją transformatorową części wywłaszczonej działki nr [...] i takie postępowanie jest prowadzone. Nie jest natomiast prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu gruntu, na którym istnieje stacja trafo. Grunt pod stację trafo został wywłaszczony na określony cel, który został zrealizowany, a przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są spełnione. Zatem roszczenia A. P., nie posiadają charakteru ekspektatywy w odniesieniu do gruntu zajętego pod stację trafo, co ewentualnie dawałoby możliwość przyznania przymiotu strony. W związku z powyższym A. P. nie ma przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który mógłby stanowić źródło jego interesu prawnego. W sytuacji, gdy po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, organ stwierdzi, że podmiot na żądanie którego postępowanie zostało wszczęte, nie legitymuje się przymiotem strony powinien je umorzyć, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowe. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zostało wszczęte na wniosek A. P. i A. P., którzy nie posiadają przymiotu strony - stąd rozstrzygnięcie o jego umorzeniu było zasadne. W niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisów ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę oddalił.