VII SA/Wa 1031/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267) - po rozpatrzeniu zażalenia I. i M. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanej na działkach nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości [...] gm. [...] oraz nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. ujawniono, że na działkach nr ew. [...],[...][...] położonych w miejscowości [...] prowadzone są roboty budowlane związane z realizacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ustalono, że inwestorzy prowadzą roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], które polegają na zwiększeniu o ok. 16 cm wymiarów zewnętrznych budynku (co spowodowało zwiększenie powierzchni zabudowy i kubatury budynku) oraz na braku nawiewu w pomieszczeniu kotłowni. W dalszym toku postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., PINB w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na I. i M. S. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni, inwentaryzacji geodezyjnej z wykazaniem lokalizacji obiektu od granic działek sąsiednich i drogi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż bezsporny jest fakt wykonania robót stanowiących odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, bez uzyskania przez inwestorów decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże, w ocenie organu, wobec charakteru przedmiotowej inwestycji zakres dokonanego odstępstwa polegającego na zwiększeniu o ok. 16 cm wymiarów zewnętrznych budynku należy uznać za nieznaczny i tym samym nie stanowiący odstępstwa istotnego w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Chybione zdaniem organu odwoławczego jest także stanowisko PINB w [...] wskazujące na niewykonanie przez inwestorów nawiewu w pomieszczeniu kotłowni. Organ wskazał, iż brak jest podstaw prawnych do formułowania zarzutu niewykonania wszystkich robót budowlanych, albowiem proces inwestycyjny nie został jeszcze zakończony. Z tych względów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji wadliwie wstrzymał wykonywanie spornych robót w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wobec czego konieczne jest uchylenie postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] i umorzenie postępowania organu I instancji. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] złożył M. W.. Skarżący wskazał, że działki, na których toczą się prace budowlane obciążone są służebnością ujawnioną w dziale III Księgi wieczystej: dożywotnią służebnością osobistą na rzecz skarżącego, polegającą na prawie zamieszkiwania w dwóch izbach w budynku mieszkalnym od strony południowej, jak również na dożywotnim i bezpłatnym użytkowaniu nieruchomości obszaru 30a w miejscu według wyboru. Skarżący zarzucił, iż doszło do nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji o podziale działek oraz na etapie ubiegania się przez I. i M. S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia[...] sierpnia 2010 r. ustalone zostały warunki zabudowy dla potrzeb budowy budynku mieszkalnego dla I. i M. S. na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] we wsi [...]. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania (decyzja z dnia [...] maja 2011 r.). Skarżący wskazał, że w październiku Wójt wydał decyzję, w której przyznaje się do popełnionych błędów, stwierdzając wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa (decyzja nr [...] z dnia [...] października 2011 r.). Podniósł też, że budynek I. i M. S. został pobudowany na działkach rolnych, nie mających przeznaczenia budowlanego. Skarżący wskazał również, że przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się sprawa sądowa o zwrot darowizny, którą otrzymał od niego K. W.. Podniósł, że wielokrotnie zwracał się o wstrzymanie prac budowlanych do czasu zakończenia postępowania o zwrot darowizny, jednak wniosków tych nie uwzględniono. Zarzucił także, że nie brał udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (w związku z art. 144 k.p.a.), który stanowi że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Kontrolowanym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji uznając, że w okolicznościach sprawy, brak jest podstaw do wstrzymania robót budowlanych bowiem nie doszło do istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę a ponadto trwa proces inwestycyjny i stwierdzenie niewykonania przez inwestorów nawiewu w kotłowni jest przedwczesne. Sąd podziela tę ocenę. Zgodnie z treścią art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ust. 5 art. 36a stanowi natomiast, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, - ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych wyżej parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Innymi słowy podkreśla się, że to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36a, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy (tak m.in. komentarz do art. 36a ustawy Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Wyd. C. H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r.). Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości-przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że dokonanie wykładni gramatycznej (językowej), prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia także treść art. 36a ust. 6. Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Przepis ten w obecnym brzmieniu został nadany ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Przed wskazaną zmianą obowiązek projektanta ograniczał się jedynie do zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji dotyczących odstąpienia (rysunek, opis). Powyższe wskazuje, że skoro ustawodawca nałożył na projektanta dodatkowo obowiązek kwalifikacji zamierzonego odstąpienia to dopuszcza możliwość uznania odstąpienia za nieistotne, nawet jeśli dotyczy ono podstawowych parametrów inwestycji. W przeciwnym razie - gdyby jego intencją było całkowite wyeliminowanie uznaniowości w decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę nie wprowadzałby tego rodzaju zmian, które z założenia nie tylko pozwalają, ale wręcz nakazują dokonanie w tym zakresie oceny (por. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1375/11, z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2527/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że wykonane roboty doprowadziły wprawdzie do zmiany powierzchni zabudowy i kubatury obiektu, niemniej stwierdzone odstępstwo polegające w istocie na zwiększeniu ok. 16 cm wymiarów zewnętrznych budynku nie ma charakteru istotnego. Jak podnosili inwestorzy w zażaleniu od postanowienia organu I instancji zwiększenie wymiarów zewnętrznych budynku nastąpiło najprawdopodobniej poprzez zastosowanie termoizolacji i nie było świadomym działaniem. Należy również podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy nie został zakończony proces inwestycyjny wstrzymanie wykonywania dalszych robót budowlanych po stwierdzeniu niewykonania nawiewu w pomieszczeniu kotłowni jest wadliwe. W świetle powyższych okoliczności podzielić należy stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wszczęte przez organ I instancji postępowanie jest bezprzedmiotowe zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania administracyjnego organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiada prawu. Odnośnie zarzutów podniesionych w skardze, Sąd przede wszystkim zwraca uwagę, że kontrolowana, zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu naprawczym, Sąd nie kontroluje decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, stąd zarzuty odnośnie braku udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podnoszone nieprawidłowości przy wydaniu pozwolenia czy też wady decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o warunkach zabudowy, pozostają poza oceną Sądu. Natomiast istnienie dożywotniej służebności osobistej obciążającej jedną z działek inwestycyjnych ([...]), nie stanowi przeszkody do prowadzenia robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.