VII SA/Wa 1032/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] wydanym dnia [...] kwietnia 2014 r. po rozpoznaniu zażalenia A. P., utrzymał w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy podał, że A. P. wnioskiem z dnia 04.11.2013 r., wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2013 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Zamierzenie budowlane obejmuje: budynek mieszkalno-usługowy (mieszkanie + pensjonat) na działce nr [...] w [...], obręb [...]. Inwestorem zamierzenia budowlanego jest R.K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].12.2013 r. - na podstawie art. 61a § 1 Kpa - odmówił wszczęcia postępowania na ww. wniosek. Zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła A. P.. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzi, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie. Uruchamia to etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W tej fazie bada się jedynie kwestie formalne: wniesienia żądania przez legitymowany podmiot mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy prawnej z art. 156 § 1 Kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 Kpa, a stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. We wniosku z dnia [...].11.2013 r. A. P. podnosi, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Nieruchomością tą jest - pensjonat którego walory widokowe mają bezpośrednie przełożenie na aspekt finansowy Ponadto, wybudowanie tak wysokiego budynku na sąsiedniej posesji ogranicza możliwości zagospodarowania jej terenu. Jak wynika z akt sprawy, działka A. P. nr [...] w [...] przylega północno - zachodnim narożem na odcinku ok.1 metra do działki nr [...], na której jest wzniesiony kwestionowany obiekt budowlany. Dowodem na to jest wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz projekt zagospodarowania działki zawarty w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Na podstawie ww. dokumentów organ stwierdził, że takie usytuowanie ww. działek względem siebie stanowi o tym, że realizowany obiekt budowlany nie tworzy ograniczeń w zagospodarowaniu działki A. P. Podniesione przez A. P. kwestie dotyczące pogorszenia walorów widokowych, co przekłada się zdaniem skarżącej na aspekt finansowy, nie dotyczą przepisów prawa administracyjnego, lecz sfery prawa cywilnego. Wobec powyższego organ uznał, że A. P. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...]. W tej sytuacji zgodnie z przepisem art. 61a § 1 Kpa organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2013 r. Przepis art. 61 a § 1 Kpa stanowi bowiem: " Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że przepis ten ma zastosowanie tylko w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W świetle powyższego w ocenie organu odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w [...] z dnia [...].06.2013 r., Nr [...], znak: [...], powołując się na okoliczność, że A. P. nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej ww. decyzją powiatowego organu nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego - na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżąca zarzuciła organowi 1. naruszenie prawa materialnego, to jest: a) zasad demokratycznego państwa prawnego i zasady legalizmu, w tym wyrażonych w art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie istotnej gwarancji ochrony relewantnych interesów wszystkich stron postępowania administracyjnego - podmiotu wznoszącego obiekt budowlany i właścicieli sąsiednich nieruchomości, a także ochrony wartości ogólnych takich jak właściwe zagospodarowanie przestrzenne i porządek urbanistyczny. b) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, to jest prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości do ochrony prawa własności, poprzez uznanie, iż nie przysługiwał jej status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego; 2. naruszenie prawa procesowego, to jest: a) art. 28 K.p.a. poprzez brak ustalenia znaczenia i treści tego przepisu dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności dokonania oceny faktu, iż z wyłącznej winy organu skarżąca nie mogła uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego i tym samym pozbawiona została możliwości ochrony swoich praw; b) art. 6-9 i 11 K.p.a., art. 107§ 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 77 i 80 K.p.a., poprzez naruszenie prawdy obiektywnej i zasad praworządności, polegające na braku zebrania materiału dowodowego i przedstawienia szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia, pozwalającego na ustalenie, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie przysługuje jej przymiot strony oraz nieokreśleniu obszaru oddziaływania obiektu przy ustalaniu skutków społeczno-ekonomicznych, jakie wywołuje naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie Ilości kondygnacji, wysokości obiektu, maksymalnego wskaźnika zabudowy, oraz maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, co w konsekwencji umożliwiło organom nadzoru budowlanego uniknięcie oceny wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., którymi dotknięta jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], Nr [...], z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zezwalająca na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów Administracyjnych (Dz. U. Nr 153 , poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. ; dalej p.p.s.a.) sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji tj. [...].Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2013 r. odmawiające na podstawie art. 61a § 1 Kpa wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 K.p.a. Należy również podkreślić, że na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się ugruntowany pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art 61 a § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Należy również podkreślić, że w zakresie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 K.p.a., który zastąpiony został właśnie przez art 61 a § 1 K.p.a. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym wyrażono jednoznacznie pogląd, że "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3. K.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu, ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji, prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z K.p.a., lub też – i odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art.7 i 77 § 1 K.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd podziela ocenę organu, że zbadanie interesu prawnego skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego , nie wymagało od organu podjęcia skomplikowanych czynności ustalających , które uzasadniałoby wszczęcie postępowania w tym zakresie. Z dokumentów jakimi dysponował organ bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wynika bowiem, ze usytuowanie działki należącej do skarżącej wobec działki inwestycyjnej (graniczących ze sobą jedynie na bardzo krótkim fragmencie w narożniku działki skarżącej) nie powoduje żadnych potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki., W ocenie sądu wobec powyższego rozstrzygnięcie wydane w rozpoznawanej sprawie nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi nie powodują jego zasadności . Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.