VII SA/Wa 1035/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi H. I.sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę VII SA/Wa 1035/17 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2017r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa , po rozpatrzeniu zażalenia H. I. sp.z o.o sp.k. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ulicy O. w W. Jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego, pismem z dnia 20 października 2016 r. H. I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. wniosła podanie o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stanu technicznego ulicy O. w W.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego ulicy O. w W., z uwagi na złożenie żądania przez osobę nie będącą stroną postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie w ustawowym terminie złożyła H. I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w W.. Utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawach utrzymania obiektów budowlanych, co do zasady stronami są właściciele lub zarządcy obiektu. Osoby trzecie, w szczególności właściciele nieruchomości sąsiednich nie posiadają uprawnień strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 66 i 67 Prawa budowlanego. Organ wskazał, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zmianie brzmienia art. 5 i art. 61 Prawa budowanego w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnianie uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Przepisy art. 61 i 66 Prawa budowlanego określają krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie i nie budzi wątpliwości, że poza właścicielem nieruchomości udział w toczącym się w takiej sprawie postępowaniu może wziąć jedynie zarządca obiektu budowlanego. Wszelkie inne podmioty, w tym również właściciel sąsiedniej nieruchomości, mogą mieć jedynie interes faktyczny w określonym rozstrzygnięciu sprawy, która w razie złożenia przez te osoby zawiadomienia wszczynana jest z urzędu i prowadzona bez udziału tych osób jako stron. W ocenie organu II instancji, skarżąca będąca właścicielką działki nie sąsiadującej bezpośrednio z ulicą O. (pomiędzy działką drogową nr ew. [...], a działką skarżącej nr ew. [...], znajduje się działka nr [...], stanowiąca własność [...]), nie posiada interesu prawnego i nie przysługuje jej status strony w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego przedmiotowej drogi powiatowej objętej niniejszym postępowaniem. Jednocześnie organ ,że organ powiatowy ustalając, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w sprawie objętej wnioskiem nie prowadził postępowania wyjaśniającego, które należy rozumieć jako czynności materialno - techniczne podejmowane wyłącznie w formalnie wszczętym postępowaniu administracyjnym. Organ dokonał bowiem jedynie analizy dokumentów będących w jego posiadaniu, tj. wypisu z rejestru gruntów oraz mapy przedstawiającej usytuowanie działek względem siebie. Organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego z wniosku osoby, której nie przysługuje przymiot strony, co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. I. sp.z o.o sp.k. z siedzibą w W., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, zarzucając organom naruszenie: -art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania pomimo nieustalenia stanu faktycznego sprawy i niezbadania czy wadliwy stan techniczny ul. O. , na wskazanym odcinku, nie oddziałuje na nieruchomość skarżące co może uzasadniać jej interes prawny, - art. 28 kpa w zw. z art. 61 i 66 oraz art. 5 ust 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie , że w niniejszym postępowaniu przymiot strony przysługuje wyłącznie właścicielowi i zarządcy obiektu, a tym samym wykluczenie ustalenia strony w oparciu o kryterium z art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.:Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad uzasadniających jego uchylenie, skarga zaś podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowalnego Nr [...] z dnia [...] marca 2017r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. odmawiające wszczęcia na wniosek H.I. sp.z o.o sp.k. z siedzibą w W., postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ulicy O. w W.. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Mogą się też zdarzyć sytuacje, kiedy z żądaniem prowadzenia postępowania wystąpi podmiot, który nie ma w tym własnego interesu prawnego i na taki interes prawny się nie powołuje, lecz wskazuje wyraźnie na posiadany interes faktyczny. W takich i tym podobnych przypadkach trzeba będzie stwierdzić, że wnoszący żądanie nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku. Do takiej właśnie sytuacji ma zastosowanie nowa regulacja art. 61 a k.p.a. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji nie naruszają przepisów prawa, a dokonaną przez organy ocenę przymiotu strony skarżącej należy uznać za prawidłową. W tym miejscu należy podkreślić, że w myśl art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego: "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2". Z kolei zgodnie z tym ostatnim przepisem: "obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7". W przypadkach wymienionych w ustawie (art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w obiekcie budowlanym stwierdzonych nieprawidłowości. Mając na względzie wzajemną relację pomiędzy art. 66 i art. 61 Prawa budowlanego oraz poglądy orzecznictwa, należy stwierdzić, że stronami postępowania w trybie tego pierwszego przepisu są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. Ponieważ są oni adresatami decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, to zasadniczo tylko te podmioty posiadają interes prawny do wzięcia udziału w takim postępowaniu. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 286/10; z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2444/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnym pod adresem: orzeczenia.na.gov.pl). Należy zauważyć, że za stanowiskiem, iż w sprawach dotyczących użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych stronami są jedynie właściciele i zarządcy obiektu, z wyłączeniem właścicieli nieruchomości sąsiednich, przemawia również treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten, od daty wejścia w życie jego nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu, ale jedynie przy projektowaniu i budowaniu obiektu budowlanego. Z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego usunięto istniejące w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, tj. sprzed ww. nowelizacji, sformułowanie o użytkowaniu i utrzymaniu obiektu budowlanego. W 2003 r. odpadła zatem przesłanka nakazująca uwzględnienie przy użytkowaniu i utrzymaniu obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich, co zostało zauważone w doktrynie (T. Asman, Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 132). Powyższe oznacza, że zgłoszenie przez osobę trzecią informacji o złym stanie technicznym obiektu budowlanego prowadzić może do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu, którego stronami będą jedynie właściciel i zarządca nieruchomości. Możliwość ograniczenia tej tezy w konkretnych, indywidualnych sprawach, w sytuacjach gdy postępowanie w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości konkretnego obiektu budowlanego i wynikających stąd obowiązków właściciela obiektu dotyczy interesu prawnego innych osób przyjął, w wyjątkowych sytuacjach ,Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. II OSK 986/12. Zwrócono bowiem uwagę, że nie można zawsze z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, w których zakres i charakter nałożonych obowiązków w kwestii usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości będzie dotyczył interesu prawnego innych osób. Podkreślić trzeba jednak, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje przy tym pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa ,na który powołuje się skarżąca spółka, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Posiadanie tytułu prawnego do działki nr ew. [...] nie pozostającej w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego tj. drogi dz. ew.[...] ( pomiędzy obiema działkami położona jest działka nr ew. [...], stanowiąca własność [...]) w żaden sposób nie nawiązuje jeszcze do przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu, w tym przypadku nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowej drodze. Brak takiego przepisu prawa materialnego świadczy, iż skarżąca spółka ma wyłącznie interes faktyczny w niniejszym postępowaniu. Kwestie ewentualnego naruszenia stosunków wodnych reguluje odrębna ustawa Prawo wodne w odrębnym postępowaniu, zaś spory naruszające prawo własności skarżącej chronione art. 140 i 144 kc rozstrzygane są ,nie w postępowaniu administracyjnym, ale cywilnym, przed sądem powszechnym. Z tych wszystkich względów należało podzielić pogląd organów nadzoru budowlanego ,że skarżącej przysługuje jedynie interes faktyczny w sprawie poprawienia stanu technicznego przedmiotowej ulicy, ten jednak nie kształtuje przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza prowadzonym w oparciu o art. 61 i 66 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa, należy podkreślić sprzeczność w jego sformułowaniu, bowiem przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, można naruszyć jedynie w toczącym się już postępowaniu administracyjnym, która to sytuacja w sprawie nie miała miejsca. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 ust 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.