VII SA/Wa 1044/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury I Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017 r. [...],[...], na mocy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. [...], na podstawie art. 104, art. 155 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Województwa [...] - odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. - zezwalającej na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...], stanowiącej dojazd do [...] - ode. [...] - [...] ", w zakresie zmiany nr działek z [...] na [...], nr działek w pkt. 6.1. decyzji Ip. [...] i [...] oraz mapy z projektem podziału na mapę załączoną do wniosku. Minister wskazał, że nie ma podstaw do zmiany ww. decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora z innych przyczyn niż podane w zaskarżonej decyzji, bowiem uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 kpa). Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego są niekonkurencyjne tj. nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tej przyczyny decyzja Wojewody [...] nie rnoże być zmieniona w trybie art. 155 kpa, bowiem okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca, dotyczą wad kwalifikowanych. Jak wynika z wniosku inwestora Wojewoda [...] zezwolił na realizację ww. inwestycji zatwierdzając projekt podziału m. in. działki nr [...], obr. [...], na działki o nr [...], [...] i [...]. Przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego (23 sierpnia 2010 r.) mapa podziału stanowi załącznik nr 1 do decyzji. Składając wniosek inwestor nie miał informacji, iż decyzją z [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki o nr ew. [...] i [...] i stwierdził, że nowa działka nr [...] stanowiąca poszerzenie drogi gminnej, z mocy prawa przechodzi na własność Gminy [...]. Decyzja ta stała się ostateczna [...] sierpnia 2011 r. a zatem jeszcze przed wydaniem ww. decyzji. Fakt ten nie był znany inwestorowi i Wojewodzie, co doprowadziło do ponownego podzielenia nieruchomości już prawomocnie podzielonej na dwie działki. W ocenie Ministra powyższe stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa., w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegająca na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że właściwy jest inny, mający pierwszeństwo tryb nadzwyczajny. Organ stwierdził, że o ile zmiana decyzji Wojewody - w oparciu o wskazane przez wnioskodawcę okoliczności - nie jest możliwa, to Wojewoda powinien naprawić nieprawidłowości, wznawiając postępowanie z urzędu (art. 147 kpa). Z uwagi na powyższe, organ nie miał podstaw do odniesienia się do zarzutów skarżących kwestionujących stanowisko Wojewody o braku możliwości zmiany decyzji z uwagi na zmianę stanu faktycznego i prawnego, które miało miejsce już po jej wydaniu. Skargę na ww. decyzję złożyła G. W. i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 155, art. 7 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, wobec wadliwego przyjęcia, iż zachodziła podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co wyklucza możliwość zastosowania art. 155 k.p.a., w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] września 2011 r. nie może być uchylona w trybie wznowienia postępowania z uwagi na negatywną przesłankę z art. 146 § 1 k.p.a., bo od doręczenia decyzji upłynęło 5 lat, a więc wznowienie postępowania nie doprowadzi do wyeliminowania wadliwej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego jedynym możliwym i skutecznym trybem postępowania, jest tryb z art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 155, art. 7 i art. 8 k.p.a. Powinien zważyć jaki tryb postępowania realnie pozwoli na osiągnięcie celu, jaki strona chce osiągnąć w sprawie. Skarżąca dodała, że nie mogła skorzystać także z trybu nieważnościowego z uwagi na 14 dniowy termin na jego zainicjowanie (art. 31 ust. 1 specustawy drogowej) i to postępowanie również zostałoby zakończone decyzją o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a ). Kierując się art. 7 i 8 k.p.a., organ odwoławczy powinien uwzględnić odwołanie i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. w art. 155 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty, zmieniając decyzję z dnia [...].09.2011 r. na podstawie art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, iż niniejsza sprawa była prowadzona w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem stanowiącym - obok wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji - jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji, umożliwiający zmianę lub uchylenie decyzji. O ile jednak tryb wznowieniowy i tryb stwierdzenia nieważności dotyczą decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, to postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. dotyczy wzruszenia decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji niewadliwych. Uchylenie lub zmiana decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany decyzji przy zastosowaniu art. 145 § 1 lub art. 156 k.p.a. Celem tego postępowania jest bowiem ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy takiemu ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, powołując się na bogate i utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego stosowane są w odmiennych, ściśle określonych przypadkach, a zatem nie są konkurencyjne. W konsekwencji, postępowaniu nadzwyczajnemu mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, tj. postępowaniu wznowieniowemu oraz postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, należy dać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji, w tym trybu z art. 155 k.p.a. W przypadku zbiegu trybów stwierdzenia nieważności decyzji, czy wznowienia postępowania oraz jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. pierwszeństwo mają tryby stwierdzenia nieważności, bądź tryb wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 811/09, LEX nr 597877). W świetle zarzutów skargi, jeszcze raz podkreślić należy, że wymienione tryby obejmujące przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym, mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie (zasada niekonkurencyjności). Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, jak zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa (zob. np.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 480/14, LEX nr 1605575; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014) Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zaistnienie podstaw do wznowienia postępowania (jak i stwierdzenia nieważności decyzji) prowadzi do niedopuszczalności jej uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 tej ustawy. Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi, w których skarżąca wskazywała na brak możliwości wzruszenia decyzji z dnia [...] września 2011 r. w związku z treścią art. 31 ust. 1 specustawy drogowej. Nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369).