VII SA/Wa 1052/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] znak: [...] w przedmiocie orzeczenia o braku podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W.K. kwotę 760 ( siedemset sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] znak: [...] nakazującej inwestorowi W. K. całkowitą rozbiórkę trzynastu budynków o wymiarach 6 m x 6 m, silosu na materiały sypkie, obiektu o konstrukcji stalowej o wymiarach 20 m x 40 m, karuzeli dla koni, ogrodzenia, sieci elektroenergetycznej i sieci wodno - kanalizacyjnej, zrealizowanych na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości K., gm. K. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] czynności kontrolnych na działce o nr ew. [...] w miejscowości K. Gm. K. ustalono, że wykonywane są roboty budowlane w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu [...] w Starostwie Powiatowym w P., co do którego nie wniesiono sprzeciwu) polegające na budowie trzynastu budynków i silosu na materiały sypkie. Stwierdzono, naruszenie warunków ww. zgłoszenia polegające na zmianie wymiarów przedmiotowych budynków z projektowanych 5,90 m x 4,25 m na 6 m x 6 m oraz zmianie usytuowania silosu (przesunięcie o około 8 m w kierunku wału przeciwpowodziowego). Ponadto na ww. nieruchomości stwierdzono usytuowanie obiektu o konstrukcji stalowej o wymiarach 20 m x 40 m, karuzelu dla koni, ogrodzenia, sieci elektroenergetycznej oraz sieci wodno – kanalizacyjnej. Na obiekty te nie przedstawiono w trakcie kontroli żadnej dokumentacji potwierdzającej legalność ich wykonania. Po stwierdzeniu zaistnienia samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie i postanowieniem Nr [...] z dnia [...] nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych oraz dostarczenie stosownych następujących dokumentów. Ponieważ skarżący w wyznaczonym terminie nie dostarczyli dokumentów organ powiatowy decyzją Nr [...] z dnia [...] nakazał całkowitą rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Od powyżej decyzji odwołał się W.K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ww. odwołanie stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie ww. organu wydanie decyzji rozbiórkowej było co najmniej przedwczesne, ponieważ inwestor nie miał możliwości dostarczenia kompletu wymaganych dokumentów w przypisanym terminie. Organ wskazał, iż skarżący w dniu [...] wystąpił do Burmistrza Gminy K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji. Podniesiono, że ww. postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Nr [...] z dnia [...] z uwagi na to, że obszary uznane za uzdrowiska (a takim jest przedmiotowy obszar) powinny obligatoryjnie posiadać miejscowy plan, zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Gminy K. uznał, że do czasu sporządzenia planu powinien zostać wstrzymany tryb ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z uwagi na to, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało zawieszone, a dla przedmiotowych działek nie sporządzono jeszcze nowego planu miejscowego uznał, że inwestor - pomimo dobrej woli w tym zakresie - nie miał możliwości dostarczenia wymaganej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Organ podniósł, że sprawę sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. uznał za "zagadnienie wstępne" w przedmiotowej sprawie, jako że od zakończenia postępowania w tym zakresie zależy sposób rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego. Wskazał także, iż merytoryczne ustosunkowanie się do odwołania inwestora od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., będzie możliwe dopiero po przedłożeniu przez niego wszystkich stosownych dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowej samowoli. Ponieważ na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości dokonania ustaleń w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego - mianowicie nie można stwierdzić czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na niezakończone postępowanie w tym przedmiocie prowadzone przed właściwym organem samorządu gminnego organ postanowił zawiesić postępowanie odwoławcze. Od postanowienia z dnia [...] nr [...] odwołał się Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak: [...] uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] i orzekł o braku podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż wskazywana przez organ I instancji okoliczność, że trwają pracę nad przygotowaniem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przez co postępowanie Burmistrza Gminy K. w przedmiocie warunków zabudowy na terenie działki [...] oraz części działki nr [...] położonych w K., gm. K., zostało zawieszone postanowieniem tego organu z dnia [...] Nr [...] znak: [...] i dotychczas nie zostało podjęte nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Organ stwierdził, że zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wyłącznie z uwagi na fakt, iż trwają pracę nad przygotowaniem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przez co postępowanie Burmistrza Gminy K. w przedmiocie warunków zabudowy działki, na której obiekt wzniesiono zostało zawieszone, prowadziłoby do czasowego zalegalizowania obiektu budowlanego, co byłoby sprzeczne z art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zauważył, iż skarżący w trakcie postępowania nie przedłożył nie tylko decyzji o warunkach zabudowy działki, ale też projektu budowlanego, do czego został zobowiązany postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. dnia [...] Nr [...] wstrzymującym roboty budowlane. Organ podkreślił, że w wypadku gdyby skarżący postępował w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego, to do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., bądź też do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy działki nie mógłby uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę i rozpocząć robót budowlanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podnoszony przez organ I instancji fakt, iż trwają pracę nad przygotowaniem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przez co postępowanie Burmistrza Gminy K. w przedmiocie warunków zabudowy działki, na której obiekt wzniesiono zostało zawieszone, nie stanowi w niniejszej sprawie bezwzględnej przeszkody do rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...]. W związku z powyższym organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o braku podstaw do zawieszenia tego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie przepisu art. 48 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623; dalej "Prawo budowlane") polegającego na jego błędnej wykładni prowadzącej do przyjęcia, że nieprzedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego powoduje automatycznie obowiązek orzeczenia o rozbiórce obiektu, podczas gdy orzeczenie to uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozstrzygnięcia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; "KPA"), które ma istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki obiektu, w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego ma charakter zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) rozstrzyganego przez inny organ. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga W. K. jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Badane postanowienie organu II instancji zostało zasadnie wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jednak narusza ono art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność jego uchylenia. Dopuszczalność legalizacji określonych obiektów ustawodawca uzależnił od zgodności konkretnej budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Stwierdzić należy, iż porządek planistyczny na danym obszarze wyznaczają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),dalej zwanej u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do brzmienia tych przepisów nie można pozbawić inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, możliwości legalizacji obiektu, a organ administracji właściwy w sprawie po wszczęciu postępowania winien ocenić, czy budowa, o której mowa, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie jednak stwierdzić należy, że brak pozwolenia na budowę w sytuacji gdy na terenie, na którym wzniesiono przedmiotowy obiekt nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieprzedłożenie przez skarżących organowi ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy dla tegoż obiektu nie wykluczają możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Ustalenie, iż obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe również w trakcie postępowania rozbiórkowego. Dodatkowo wspomnieć warto, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będą warunki zabudowy (wyrok NSA z 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06 i wyrok NSA z 15 października 2007 r., II OSK 1352/05, niepubl.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z zasadą państwa prawnego nie da się pogodzić taka wykładnia art. 48 Prawa budowlanego, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, co, do którego w toku pozostaje sprawa uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim przypadku właściwą instytucją jest określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. instytucja zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego), której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji czy też uchwalenie miejscowego planu. Błędne jest więc stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, twierdzącego, iż kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a i nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania legalizacyjnego, zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji wyczerpującej dyspozycję ustępu 4 art. 48 Prawa budowlanego. Słusznie jednak organ wskazuje, iż brak było w sprawie niniejszej podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jeśli bowiem organ ten doszedł do przekonania, iż decyzja organu I instancji Nr [...] z [...] zapadła przedwcześnie, zaś postępowanie przed tym organem winno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję ze stosownym uzasadnieniem zawierającym wskazania dla organu I instancji co do dalszego postępowania w sprawie. Kontrolując zaskarżone postanowienie należy także wskazać, iż zapadło ono po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., jednak – co wynika z treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] - nie było ono przedmiotem analizy organu tak pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Nie ulega wątpliwości, iż podstawowym zadaniem organu odwoławczego jest ustalenie czy środek zaskarżenia pochodzi od strony postępowania ( art. 141 § 1 kpa). Tymczasem brak jest w tym względzie jakichkolwiek ustaleń organu. Nadto, organ odwoławczy rozpoznając zażalenie nie odniósł się do podstawowego zarzutu w nim podniesionego tj. naruszenia przez organ I instancji art. 85 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, bowiem zawieszając postępowanie odwoławcze organ pominął okoliczność, iż obiekty budowlane będące przedmiotem postępowania legalizacyjnego wzniesione zostały w strefie w której istnieje zakaz wykonywania robót budowlanych. Sąd zwraca uwagę, iż przywołany przepis został z dniem [...] uchylony ustawą z dnia [...]"o zmianie ustawy Prawo wodne i innych ustaw", tym niemniej kwestia ta wymagała wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Z tych wszystkich względów uznając, iż organ odwoławczy naruszył art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.