VII SA/Wa 1055/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. M. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), odmówił wstrzymania egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie obowiązku wykonania przez S. G. rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku o wym. 10,0 x 4,20 m zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że S. G. wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie na okres 5 lat egzekucji administracyjnej dotyczącej nakazu rozbiórki ww. budynku. We wniosku wskazano, że w najbliższym czasie wnioskodawczyni zamierza zalegalizować obiekt objęty rozbiórką. Zainteresowana we wniosku stwierdza, że jest starszą i bardzo schorowaną osobą; podnosi również, że orzeczona rozbiórka bardzo negatywnie wpłynęła na jej męża, który cierpi na depresję (jest na skraju załamania nerwowego, ma myśli samobójcze) i nie może znaleźć dodatkowej pracy. Wnioskodawczyni również informuje, że jej rodzina utrzymuje się z małej gospodarki w wysokości 2056 zł; dochód z tej ziemi jest znikomy i pozwala jedynie na wegetację (muszą zapożyczać się, aby móc funkcjonować). Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał wnioskodawczyni rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] położonej w [...] przy ul. [...], a decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał ją w mocy, stwierdzając, że sposób wykonania przedmiotowego obiektu stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (po uprzednim doręczeniu upomnienia) wystawił zainteresowanej w dniu [...] stycznia 2005 r. tytuł wykonawczy Nr [...], opatrzony klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej. Z powodu uchylania się przez zobowiązaną od obowiązku rozbiórki wynikającego z ww. decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 21235,20 zł. W ocenie Wojewody, odmowa wstrzymania wnioskowanej egzekucji administracyjnej jest zasadna z powodu zagrożenia bezpieczeństwa, jakie stwarza samowolnie wybudowany obiekt dla ludzi i mienia, co wynika z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję o nakazie rozbiórki. Odwołanie od ww. decyzji złożyła S. G.. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], Minister Administracji i Cyfryzacji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, stwierdził, że przepis ten opiera się na uznaniu administracyjnym - to sam organ decyduje w konkretnej sprawie, opierając się na konkretnych dowodach, czy zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki" przemawiające za zastosowaniem środka określonego w powołanym przepisie. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie wstrzymuje orzeczonego przez właściwy organ nadzoru nakazu rozbiórki, lecz ma jedynie pozwolić zobowiązanym na przygotowanie się do jego wykonania. W przypadku wstrzymania egzekucji o charakterze niepieniężnym brak jest ustawowego ograniczenia możliwości jednorazowego wstrzymania egzekucji, za każdym jednakże razem przesłanki przedstawione w złożonym wniosku powinny mieścić się w kategorii "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wynikające z powołanego wyżej przepisu uprawnienie wojewody do wstrzymania na czas określony egzekucji administracyjnej w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymaga każdorazowo dogłębnego zbadania przez właściwego wojewodę stanu faktycznego, sprawdzenia czy zachodzą stosowne przesłanki wypełniające dyspozycję art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Wojewoda nie jest w tym zakresie związany nakazem działania - samodzielnie ocenia, czy zachodzą szczególne przesłanki uzasadniające wstrzymanie czynności egzekucyjnych oraz samodzielnie określa termin wstrzymania danej egzekucji administracyjnej. Zdaniem Ministra Administracji i Cyfryzacji należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...] zawartym w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie czynności egzekucyjnych organu nadzoru budowlanego. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że wybudowany w warunkach samowoli budowlanej budynek objęty nakazem rozbiórki stwarza zagrożenie dla ludzi i mienia, co szczegółowo wykazane zostało w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...]. Natomiast pozostałe kwestie podniesione w odwołaniu przez S. G. Minister Administracji i Cyfryzacji uznał, że nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż sprawy powyższe pozostają poza kompetencją ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem wyłącznie zbadania prawidłowości wydania przez Wojewodę [...] decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - w sprawie wstrzymania egzekucji administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. G., wnosząc o zmianę, uchylenie zaskarżonej decyzji i zwolnienie z kosztów sądowych. W ocenie skarżącej organy administracyjne oparły swoje decyzję o ustalenia dokonane niemal sprzed 8 lat. Organy te nie wzięły pod uwagę zabezpieczeń dokonanych w budynku przez skarżącą w okresie ostatnich kilku lat, a ponadto to, że budynek ten jest całkowicie wyłączony z użytkowania. Skarżąca wskazała, że w przypadku niemożności legalizacji ww. budynku samodzielnie dokona rozbiórki, a przymusowa egzekucja rozbiórki będzie wiązać się z dodatkowymi kosztami, wpływając tym samym na życie jej rodziny. W ocenie skarżącej, powyższe w połączeniu ze stanem zdrowia jej i jej męża w oczywisty sposób ma charakter wyjątkowy i odbiega od występujących powszechnie. Ponadto powyższa sytuacja spowodowana jest działaniem czynników, na które skarżąca nie miała wpływu (niska dochodowość gospodarstwa, stan zdrowia), mają one charakter losowy, pogorszenie stanu zdrowia miało miejsce w toku postępowania egzekucyjnego. Organy obu instancji nie rozważyły też możliwości wstrzymania czynności egzekucyjnych na czas krótszy niż wnioskowane 5 lat, co świadczy o braku pełnego i dogłębnego zbadania przez ww. organy stanu faktycznego i jego należytej oceny. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co nastepuje: Skarga S. G. jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. zostały wydane z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz do naruszenia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności oraz nie uzasadniły swych rozstrzygnięć pod kątem braku zindywidualizowanych przesłanek przemawiających za możliwością wstrzymania egzekucji administracyjnej. Podstawę prawną rozstrzygnięć organów orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z tym przepisem wojewoda może w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Wstrzymanie egzekucji administracyjnej, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony, i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną (art. 27 ust. 2 wymienionej ustawy). Sąd zauważa, że z dyspozycji powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy, na co wskazuje użyty w nim zwrot "wojewoda może, (...) wstrzymać egzekucję administracyjną". Wskazać trzeba, że instytucja uznania administracyjnego, charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przy uznaniu administracyjnym istnieje po stronie organów administracji konieczność należytego wyważenia dwojakiego rodzaju interesów, o których stanowi art. 7 k.p.a., tj. społecznego interesu oraz interesu obywateli przy podejmowaniu decyzji opartej na uznaniu. Z zasady równowagi, we współistnieniu dwojakiego rodzaju interesów wypływa konieczność wyraźnego, szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu w razie przyznania prymatu względom społecznym nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że wyrazem tak pojmowanej instytucji uznania administracyjnego jest specyficzny rodzaj kontroli legalności decyzji uznaniowej, dokonywanej przez sąd administracyjny. Spod tej kontroli uchyla się wprawdzie możliwość analizy merytorycznej zasadności wydanego aktu, jednakże sąd administracyjny obligowany jest zbadać, czy decyzja podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie określonej treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, Lex nr 320931, wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12 orzeczenia publikowane na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dość szczegółowo zbadały i oceniły stan faktyczny sprawy, co skutkowało przy rozstrzyganiu przekroczeniem granic przyznanej swobody orzekania. Odmawiając skarżącej wstrzymania egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w sprawie obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku o wym. 10,0 x 4,20 m zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] położonej w [...] przy ul. [...], organy obu instancji nie uzasadniły należycie, że okoliczności, na które powołuje się skarżąca – chęć zalegalizowania budynku, fakt, iż skarżąca oraz jej maż są osobami starszymi i schorowanymi, bardzo niskie dochody skarżącej - nie są "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 27 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Organy jedynie w sposób ogólny stwierdziły, że odmowa wstrzymania egzekucji administracyjnej jest zasadna z powodu zagrożenia bezpieczeństwa, jakie stwarza samowolnie wybudowany obiekt dla ludzi i mienia, co wynika z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję o nakazie rozbiórki. Stwierdzić należy, że przytoczona argumentacja zarówno organu I instancji, jak i organu II instancji, zawarta w uzasadnieniach decyzji, z uwagi na uznaniowy charakter wstrzymania egzekucji administracyjnej jest zbyt ogólnikowa i nie zawiera w ogóle zindywidualizowanych przesłanek. Ponownie rozpoznając sprawę – wniosek skarżącej z dnia 19 grudnia 2011 r. o wstrzymanie egzekucji administracyjnej - organy będą miały na uwadze ocenę prawną przedstawioną przez Sąd a także to, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Ponadto, organy zobowiązane są stosownie do art. 80 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Natomiast, zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przy tym, obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) (zob. np. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604; wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Ujawnione naruszenie ww. przepisów prawa spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz, 1348 ze zm.).