VII SA/Wa 1055/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi L. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2013 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) lutego 2013 r. znak (...), po rozpatrzeniu zażalenia L. G. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) września 2007 r. nr (...) – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa. 2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku L. G., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) września 2007 r. udzielającej I. i P. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-gospodarczego, usytuowanego na działce o nr ewid. (...), położonej w (...) ul. (...) 15a, z uwagi na brak interesu prawnego L. G. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej I. i P.K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-gospodarczego. Zażalenie na to postanowienie złożył L. G. 3. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że właścicielami działki o nr ewid. (...), na której usytuowano przedmiotowy budynek są I. i P. K. Działka nr ewid. (...) od strony północnej graniczy z działką nr ewid. (...), której właścicielką w dacie wydania decyzji organu powiatowego z dnia (...) września 2007 r. była A. M. - obecnie właścicielem tej działki jest D. M, a od strony południowej z działką nr ewid. (...), stanowiącej własność T. G. Organ odwoławczy po ustaleniu, że L. G. nie jest właścicielem nieruchomości oznaczonych nr ewid. (...) i (...), bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością nr ewid. (...), której dotyczy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, uznał, że L. G. nie ma przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w (...). 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. G, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 kpa i art. 61 a kpa, przez odmówienie skarżącemu prawa strony postępowania, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, przez utrzymanie w mocy postanowienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skutkiem błędnego przyjęcia, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Zdaniem skarżącego jego przymiot strony wynika z faktu, że przez związek małżeński z T. G, właścicielką nieruchomości nr (...), jest na podstawie art. 336-352 kc posiadaczem, i na podstawie art. 252-265 oraz art. 266-270 kc użytkownikiem nieruchomości o nr (...), zabudowanej budynkiem mieszkalnym, sąsiadującej z nieruchomością o nr (...) I. i P. K. Ponadto jest potencjalnym spadkobiercą po żonie T. G. na podstawie testamentu notarialnego. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "ppsa". Stosownie zaś do art. 134 § 1 ppsa, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. 2. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżone jak i poprzedzające je postanowienie nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, z uwagi na fakt, że z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba nie będąca stroną. 3. Podstawę rozstrzygnięcia organu stanowi art. 61a kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z wyłączeniem przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kpa, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). Z przepisu tego wynika zatem obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 kpa, co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz oceny merytorycznej sprawy. Z powyższych rozważań wynika, że postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – merytorycznego postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, m.in., legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. 4. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy stwierdzić, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego zostały wydane zgodnie z art. 61 a § 1 kpa. Organ pierwszej instancji w związku ze złożeniem przez L. G. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, zobowiązany był do stwierdzenia czy wniosek ten pochodzi od strony. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek musi wykazać swój interes prawny w sprawie. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu, z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. 5. W niniejszej sprawie wnioskodawca jest sąsiadem kwestionowanej inwestycji, ale tylko i wyłącznie w rozumieniu potocznym słowa "sąsiad". Z samego faktu, że ma on prawo przebywać i przebywa na sąsiedniej nieruchomości, jak to wskazał w uzasadnieniu skargi, z tytułu współposiadania i współużytkowania nieruchomości nr (...), nie można wysnuć wniosku, że jest on stroną postępowania. Właścicielem działki nr (...), sąsiadującej z kwestionowaną inwestycją jest T. G. i to ona może jako właściciel dochodzić ochrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym – ochrony własności swojej nieruchomości przed oddziaływaniem na nią kwestionowanej inwestycji znajdującej się na sąsiedniej działce. Jak słusznie stwierdziły to organy obu instancji, skoro skarżący nie jest właścicielem nieruchomości (...), to nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w (...) udzielającej pozwolenia na użytkowanie, a jedynie posiada on interes faktyczny. Jego status strony w niniejszej sprawie nie może wynikać również z bycia, jak stwierdzono w skardze, potencjalnym spadkobiercą właścicielki – żony, bowiem okoliczność ta nie daje w niniejszej sprawie żadnych uprawnień. 6. Wskazać należy, że brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w niniejszej sprawie jest na tyle oczywisty że organ mógł zastosować art. 61a kpa, a skoro wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania, organ zobowiązany był na podstawie art. 61a § 1 kpa wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co uczynił. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu stopnia wojewódzkiego, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. IV. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną należało oddalić.