VII SA/Wa 1057/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008r. ([...]) działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zw. dalej kpa, oraz art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zw. dalej Prawo budowlane, w związku z wnioskiem Prezydenta Miasta C. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2004r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i K. G. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w C. u zbiegu ulic [...] i [...] oraz decyzji ją zmieniającej z [...] grudnia 2007r. ([...]) - stwierdził z urzędu nieważność wyżej wymienionych decyzji. Organ podniósł, że w dokumentacji złożonej przy decyzji z dnia [...] lipca 2004r. brak jest oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej o warunkach przyłączenia obiektu do dróg lądowych, wbrew treści art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w/w decyzji oraz art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b obowiązującego w czasie wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. Przy czym, z pisma Zarządu Dróg Miejskich w C. z dnia [...] grudnia 2007r. wynika, że nie ma możliwości połączenia działki inwestora o nr [...] z ul. [...], z uwagi na jej lokalizację przy skrzyżowaniu ulic[...]., [...] i [...] Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy planami zagospodarowania działki (do projektu pierwotnego jak i zmienionego) w obszarze tym nie przewidziano żadnego połączenia komunikacyjnego z drogą publiczną. Inwestor nie posiada również dostępu do drogi publicznej poprzez inne działki. Brak ww. oświadczenia stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 2, gdyż niezapewnienie dojazdu do projektowanego budynku jest niezgodne z § 14 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zw. dalej warunkami technicznymi. Ponadto, w części opisowej projektu brak jest odniesienia do układu komunikacyjnego, co narusza § 8 ust. 1 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W aktach dot. decyzji zamiennej brak jest również warunków przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej, co rażąco narusza art. 34 ust. 3 pkt 3 lit.a Prawa budowlanego. Jak wynika z rysunku planu zagospodarowania usytuowany na granicy działek nr [...] i [...] budynek nie posiada też pełnych ścian oddzielenia pożarowego. Projekt zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 2004r. jest niezgodny z § 12 warunków technicznych - gdyż w rzucie parteru przewidziano ścianę z oknami. Nadto brak ściany oddzielenia pożarowego pozostaje w sprzeczności z § 232 ust 4 i 5 oraz § 272 ust. 3 warunków technicznych i tym samym rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2. Organ stwierdził też inne naruszenia prawa, w szczególności art. 20 ust. 2, gdyż autorami projektu w zakresie architektury i konstrukcji są osoby posiadające ograniczone uprawnienia do projektowania, zatem nie mogą być uznane jako osoby sprawdzające projekt (sobie nawzajem) co do zgodności z przepisami. W projekcie zatwierdzonym zarówno decyzją z dnia [...] lipca 2004r. jak i [...] grudnia 2007r. nie wskazano miejsca usytuowania pojemników do czasowego gromadzenia odpadów stałych, co jest niezgodne z § 22 warunków technicznych. Ustalone uchybienia spełniają przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co obliguje do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. G. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i dodał, że z pisma Zarządu Dróg Miejskich w C. wynika, iż połączenie ww. działki z drogą publiczną jest możliwe wyłącznie poprzez działkę nr ew. [...], która jest własnością miasta C. i jest użytkowana przez Zakład Doskonalenia Zawodowego w L. Jednak inwestorzy nie uzyskali prawa przejazdu przez ww. nieruchomość. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie miał zastosowania § 14 ust. 3 warunków technicznych, gdyż działka nr ew. [...] nie ma dojścia umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, które mogłoby spełniać funkcję dojazdu. Takiej funkcji, ze względu na położenie działki przy skrzyżowaniu i przejściu dla pieszych, nie może pełnić chodnik wiodący wzdłuż drogi krajowej. Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ wydający pozwolenie na budowę miał obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, czego nie dokonał. Odnosząc się do decyzji zmieniającej (z dnia [...] grudnia 2007r.), organ wskazał, że w sytuacji, gdy pierwotna decyzja dotknięta wadą nieważności zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, to decyzje ją zmieniające stają się decyzjami wydanymi bez podstawy prawnej. Przepis art. 36a Prawa budowlanego stanowi bowiem podstawę do zmiany istniejącej decyzji i wydane na jego podstawie decyzje nie mają samodzielnego bytu prawnego. W skardze na powyższą decyzję K. G. wniósł o jej uchylenie, zarzucając rażące naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji mimo barku przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Skarżącego, decyzję I Instancji wydano z naruszeniem zasady określonej w art. 10 § 1 kpa, gdyż skarżącemu nie umożliwiono czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Okoliczności faktycznych, będących podstawą wydania ww. decyzji nie można zatem uznać za udowodnione (art. 81 kpa). Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że decyzje o pozwoleniu na budowę rażąco naruszają prawo. Powołując szeroko piśmiennictwo i orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie art. 156 §1 pkt 2 kpa Skarżący stwierdził, że w żaden sposób nie można uznać, aby wskazane rzekome naruszenia prawa miały cechy naruszenia rażącego. Organ I instancji jedynie inaczej zinterpretował przepisy lub dokonał innej oceny dowodów, co nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa. K. G. nie zgodził się z zarzutem sprzeczności decyzji z art. 34 ust 3 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten nie wymaga w każdym przypadku oświadczenia zarządcy dróg, lecz uzależnione jest to od potrzeb, czyli charakterystyki danej inwestycji. W przedmiotowej sprawie inwestycja przylega bezpośrednio do drogi publicznej, nie musi zatem mieć jakiegokolwiek innego dostępu. Decyzja nie pozostaje w sprzeczności z § 14 ust. 3 warunków technicznych, gdyż odpowiednim dostępem do drogi publicznej jest dojście - chodnik będący częścią drogi publicznej. Decyzja nie jest też sprzeczna z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w szczególności z § 8. Przyjmując za prawidłowe twierdzenia organu należałoby uznać, że każdy projekt winien zawierać wszystkie wskazane w tym przepisie elementy, w tym także bocznicę kolejową. Prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż projekt winien zawierać powyższe dane o ile jest to niezbędne dla danej inwestycji, jest to zatem sprawa interpretacji prawa, czyli nie ma mowy o naruszeniu rażącym. Nie jest też prawdą, że projektowany budynek ma stać na granicy z działką nr [...] oraz że ściana od tej strony ma posiadać otwory. Skarżący nie wie z jakiego dokumentu Wojewoda wysnuł taki wniosek. Podobnie chybiony jest zarzut o nie przedstawieniu warunków przyłącza wodnego, bowiem inwestor posiada pozwolenie na budowę instalacji wodno -kanalizacyjnej wydane przez Prezydenta Miasta za nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] odpowiadają prawu. Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które polega na zbadaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa nakłada ma organy obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez proste ich zestawienie. Przy czym, rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok WSA z dnia 21 grudnia 2005r., VII SA/Wa 706/05, LEX nr 196278). Należy mieć na uwadze, że w dacie wydania decyzji z [...] lipca 2004r. jak i decyzji ją zmieniającej z [...] grudnia 2007r. obowiązywał art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego nakładający na organy architektoniczno - budowlane obowiązek sprawdzenia - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), jak i kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego (pkt 3). W przepisie § 14 ust 1 warunków technicznych wskazano natomiast, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W art. 34 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązującym w dacie wydania decyzji z 2004r., jak i w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit b w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zmieniającej projekt budowlany winien zawierać, stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Mając na uwadze treść ww. przepisów, należało podzielić stanowisko organów, o ich rażącym naruszeniu, wobec wydania decyzji udzielających pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego na działce położonej przy skrzyżowaniu ulic[...] i [...] w C., która nie posiada dostępu do drogi publicznej. Fakt ten wynika jednoznacznie z planów zagospodarowania działki złożonych w załączeniu do obu ww. decyzji, jak i pisma z dnia 14 grudnia 2007r. Zarządu Dróg Miejskich w C. Wprawdzie w piśmie Zarządu wskazano, że działka inwestora może być połączona z drogą publiczną od strony działki [...], jednak inwestor nie uzyskał stosownych umów jak i orzeczenia sądu w tym zakresie. Ponadto, pomimo, że w ust. 3 § 14 warunków technicznych dopuszczono, aby do budynków i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogły spełniać dojścia (pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.), to jednak działka inwestora nr [...] nie ma dojścia umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, które mogłoby spełniać funkcję dojazdu. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy funkcji takiej - ze względu na położenie działki przy skrzyżowaniu i przejściu dla pieszych - nie może pełnić chodnik wiodący wzdłuż drogi krajowej. Zauważyć przy tym należy, że przedmiotowy budynek ma pełnić funkcję handlowo - usługową, wymaga zatem dojścia i dojazdu umożliwiającego prowadzenie takiej działalności tj. - odpowiedniego do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej (...), jak wskazano w § 14 ust 1 warunków technicznych. Powyższe ustalenia wskazują jednoznacznie, że Prezydent miasta C. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę jak i decyzję ją zmieniającą rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w związku z § 14 ust. 1 warunków technicznych, a także art. 34 ust 1 pkt 3 obowiązujący w dacie wydania decyzji z 2004r., jak i art. 34 ust. 3 pkt 3 lit b obowiązujący w dacie wydania decyzji zmieniającej. Już tylko te uchybienia powodowały konieczność wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oczywistą konsekwencją ww. uchybień było naruszenie § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w zakresie w jakim część opisowa projektu winna zawierać układ komunikacyjny, a część rysunkowa powinna określać m.in. układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych. Zasadnie również podniosły organy, powołując się na treści art. 20 ust 2 Prawa budowlanego, że obowiązkiem projektanta jest zapewnienie sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Obowiązkiem tym nie są objęte tylko projekty obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe (art. 20 ust. 3). Natomiast jak wynika z akt sprawy, ww. budynek nie jest budynkiem o prostej konstrukcji, mimo to autorami projektu w zakresie architektury (Z. K.) i konstrukcji (A. P.) są osoby posiadające ograniczone uprawnienia do projektowania, a więc nieuprawnione do sprawdzenia projektu w zakresie o jakim mowa ww. przepisie. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów o rażącym naruszeniu § 12 warunków technicznych ze względu na usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy z działkami nr [...] i [...] ścianą z otworami, jak również naruszeniu § 232 ust 4 i 5 oraz § 272 ust. 3 poprzez brak ściany oddzielenia pożarowego od trony ww. działek. Z projektu zamiennego wynika bowiem, że od strony wschodniej tj. od strony działki [...] przedmiotowy budynek styka się z budynkiem istniejącym na tejże działce i posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego REI 120. Natomiast od strony działki [...] (elewacja południowa - rys. nr 6) przedmiotowy budynek nie posiada otworów okiennych i drzwiowych, a najbliższy budynek oddalony jest o 10m. Przy czym, w aktach sprawy znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2004r. ([...]) udzielające zgody na odstępstwo od przepisów § 12 warunków technicznych polegające na wykonaniu ścian bez otworów okiennych i drzwiowych na granicy z działką [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi o naruszeniu art. 10 kpa wyjaśnić trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji, której to oceny organ dokonuje na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie przeprowadzają w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz w zasadzie, opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA z dnia 1 grudnia 2006r. VII SA/Wa 1880/06, LEX nr 301837). Dodać przy tym trzeba, że zarzut naruszenia art. 10 kpa zasługuje na uwzględnienie tylko wtedy, gdy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wobec poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.