VII SA/Wa 106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. Z. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.Dz. U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane -Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania M. N. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia decyzji Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] września 2000r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i E. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bliźniaczego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w Gminie [...] przy ul. [...], uchylił w calości zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i E. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w Gminie [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 354/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...]. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2012r., Nr [...], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000r., Nr [...]. Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji, złożone przez M. N., Wojewoda [...] zwrócił uwagę na treść art 138 § 2 kpa oraz konieczność zachowania zasady trwałości decyzji administracyjnych, o której stanowi art 16 kpa. Powołał się na treść uzasadnienia wyroku WSA z dnia 6 czerwca 2012r., sygn. akt: VII SA/Wa 354/12, w którym podkreślono konieczność odniesienia się do zapisów dziennika budowy. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że organ I instancji poddał analizie kopię (potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez Z. G.) trzech stron dziennika budowy tomu II oraz oświadczenie Pana Z. G. z dnia [...] września 2012r. uznając, iż nie zachodzą przesłanki do wygaszenia decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000r. W ocenie Wojewody [...] decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012r., nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Z dziennika budowy wynika bowiem, iż w dniu [...] grudnia 2003r. J. K. przejął obowiązki kierownika budowy, w dniu [...] listopada 2005r. wykonano tynki, zaś w dniu [...] września 2006r. rozpoczęto roboty wykończeniowe. Kolejny wpis dokonany został dopiero po ponad czterech latach w dniu [...] marca 2011r. przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Z przedłożonego zaś oświadczenia Z. G. wynika, że cyt. "prawdopodobnie od końca (jesień 2009) objąłem funkcję kierownika budowy na zlecenie p. E. Z.". Jak wskazał organ II instancji z treści art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Obowiązek prowadzenia dziennika budowy zosta! uszczegółowiony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. nr 108, poz. 953 ze zm.). Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia, za właściwe prowadzenie dziennika budowy, jego stan oraz właściwe przechowywanie na terenie budowy jest odpowiedzialny kierownik budowy. Stosownie do § 6 pkt 3 i 4 rozporządzenia strony dziennika budowy przeznacza się na wpisy dotyczące przebiegu robót budowlanych. Każdy wpis oznacza datą i podpisuje osoba dokonująca wpisu, z podaniem imienia, nazwiska, wykonywanej funkcji i nazwy jednostki organizacyjnej lub organu, który reprezentuje. Jeżeli zaś w tnkcie wykonywania robót budowlanych następuje zmiana kierownika budowy, kierownika robót inspektora nadzoru inwestorskiego lub projektanta sprawującego nadzór autorski, w dzienniku budowy dokonuje się wpisu określającego stan zaawansowania i zabezpieczenia przekazywanej budowy, rozbiórki lub montażu. Wpis ten potwierdza się datą i podpisami osoby przekazu ącej i przejmującej obowiązki. Wojeowda [...] potwierdził, że z załączonej kopii dziennika budowy nie wynika, aby Z. G. przejął funkcję kierownika budowy. W dalszej kolejności Wojewoda [...] podniosł, że nadanie dziennikowi budowlanemu rangi dokumentu urzędowego oznacza, że jest on stosunkowo silnym środkiem dowodowym. Organ II instancji zwrócił jednocześnie uwagę na przewidzianą w art. 76 § 3 kpa możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego dokumentowi urzędowemu - dziennikowi budowy, zwracając jednak uwagę na konieczność zachowania reguł określonych w art 80 kpa i art 107 § 3 kpa. W dalszej kolejności Wojewoda [...] wskazał, że ma możliwość prowadzenia postępowania dowodowego tylko w ograniczonym zakresie, a w niniejszej sprawie należy przeprowadzić postępowarie dowodowe w całości. W rezultacie Wojewoda [...] zobligowany jest do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdyż niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części mającej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez E. Z., który zakwestionował działania podejmowane przez uczestnika postępowania – M. N., konflikt, który powstał na tle rozwodu oraz trudności w ustaleniu sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący poinformował, że kierownikiem budowy po raz pierwszy był J. K., który objął swoje obowiązki od dnia [...] grudnia 2003r. Wskazał, że działania kierownika budowy były niedokładne w zakresie prowadzenia dokumentacj budowlanej, jednakże nie oznacza to, że roboty były przerywane na okres 1 roku czy nawet 2 lat. Wręcz przeciwnie, wykonywane były również prace instalacyjne, montowane urządzenia a także wykonywano również ogrodzenie, wraz z porządkowaniem terenu przyległego. Zmiana kierownika budowy polegała na przekazaniu do M. N. wezwania do dostarczenia dokumentacji technicznej, którą ona miała dostarczyć wraz z dziennikiem budowy, ale tego nigdy nie uczyniła. Wskazał na spor cywilnoprawny o podział majatku, który prowadzony jest w Sądzie Rejonowym dia [...]. Podkreślił, że M. N. dokonała zaboru dokumentacji techniczno-budowlanej, działając w sposób niezrozumiały. Podkreślił natomiast, że w zakresie tego postępowania były prowadzone cały czas notatki w zastępczym dzienniku budowy. Działania te miały na celu doprowadzenie do zabezpieczenia nieruchomości, wykonanie najważniejszych prac konserwacyjnych, utrzymanie mediów a także prowadzenie działań techniczno-budowlanych związanych z ewentualną zmianą projektu na potrzeby nowego nabywcy. Wskazał, że brak współdziałania zakończyl się definitywnym rozdzieleniem części domu dwurodzinnego. Ponadto E. Z. zwrócił uwagę na szereg umów zawieranych z poszczególnymi podmiuotami, co stanowi dowód tego, iż roboty budowlane były wykonywane w sposób ciągły, wraz z odpowiednim dozorem. Jednakze zabieranie dziennika budowy przez współwłaściciela tj. M. N. spowodował, że nie wszystkie wpisy zostały dokonane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania M. N. złożyła do Sądu pisma procesowe z dnia [...] lutego 2013 r., [...] marca 2013 r., [...] marca 2013 r., [...] kwietnia 2013 r. oraz [...] maja 2013 r. zawierające polemikę wobec argumentów zawartych w skardze E. Z. Skarżący z kolei uzupełnił swoje stanowisko zawarte w skardze pismami z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz [...] maja 2013 r. Z polemiki pomiędzy stronami postępowania wynika, że odmiennie oceniają przebieg prowadzonych robót budowlanych i czas dokonywania poszczególnych czynności wzajemnie zarzucając sobie doprowadzenie do sytuacji, w której organ podejmuje decyzję o wygaśnięciu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. Na rozprawie w dniu [...] maja 2013 r. skarżący podniósł, że od momentu rozwodu tj. od 2005 r. dysponuje dziennikiem zastępczym, w którym dokonuje wpisy, jednakże nie mógł stwierdzić, czy przedstawiał ten dziennik organowi prowadzącemu postępowanie. Podkreślił, że zamierza kontynuować budowę. Z kolei uczestnik postępowania wniosła o oddalenie skargi oświadczając, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. zapadło postanowienie Sądu Rejonowego o sygn. akt [...], którym przyznano uczestniczce nieruchomość w ramach podziału majątku (vide protokół z rozprawy – karta 88 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć częściowo z innych powodów, niż podane w skardze. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 kpa, która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa, które uzasadniałyby wydanie przez [...] WINB decyzji kasacyjnej. Podstawą zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie było ustalenie, że organ I instancji prowadząc postępowanie po wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 354/12 poddał wprawdzie analizie kopię trzech stron dziennika budowy tomu II oraz oświadczenie Z. G. z dnia [...] września 2012r. uznając, jednakże wydana decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Powyższe okoliczności nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. Dostrzeżone przez organ uchybienia nie miały charakteru rażącego i nie spowodowały pozbawienia strony realizacji jej uprawnień. Dotyczyły one w istocie wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu pozostałych okoliczności faktycznych sprawy. Z całą pewnością również podstawą do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego nie może być wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji. W takiej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko dokonanie kontroli instancyjnej ale przede wszystkim rozpatrzenie ponownie sprawy administracyjnej w jej całokształcie, ze wszystkimi jej elementami faktycznymi i prawnymi, w czym wyraża się właśnie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] w sposób nieuzasadniony uchylił się od rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i zajęcia merytorycznego stanowiska dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wadliwe działanie organu II instancji powoduje nieuzasadnione przedłużenie i tak już długotrwałego postępowania administracyjnego, co skutkuje przewlekłością postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie zapadła już decyzja kasacyjna Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], a prawidłowość jej wydania skontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 354/12. Sąd w prawomocnym wyroku podreślił konieczność dokonania analizy zapisów dokonanych w dzienniku budowy, w czym upatrywał konieczność rozstrzygnięcia kasacyjnego. Niemniej jednak należy zauważyć, że dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] dokonał analizy dziennika budowy, co potwierdził również Wojewoda [...]. Brak jest zatem podstaw do dalszego przedłużania tego postepowania administracyjnego wyłącznie z powodu wadliwego uzasadnienia decyzji przez organ I instancji. W sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności odpowiednie wpisy dokonane w dzienniku budowy, umożliwiający co do zasady rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Ewentualne dodatkowe dowody, w tym zapisy dokonane w dzienniku zastępczym, na który powołał się skarżący w trakcie rozprawy w dniu [...] maja 2013 r. mogą zostać przez Wojewodę [...] rozpatrzone w toku postępowania odwoławczego, w ramach dwuinstancyjności postepowania lub z ewentualnym uwzględnieniem zastosowania art 136 kpa. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest także fakt, że ostatni udokumentowany wpis w dzienniku budowy, dokonany w dniu [...] marca 2011r. przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego nie tylko wskazuje na odstępy w prowadzonych robotach budowlanych, ale także zawiera ocenę stopnia zaawansowania tych robót i zmian w stanie obiektu budowlanego. Wszystkie tego rodzaju dowody muszą być przez ocenione Wojewodę [...]. Reasumując, w niniejszej sprawie nie istniały żadne przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny w oparciu o jedną z podstaw przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył przepis postępowania administracyjnego błędnie stosując art. 138 § 2 i wydając decyzję kasacyjną. Wojewoda [...] zobowiązany będzie do rozpoznania merytorycznego odwołania, z rozważeniem ewentualnego zastosowania art. 136 kpa i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa. Stosując art. 136 kpa organ odwoławczy może rozważyć m. in. zlecenie organowi I instancji przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron, które pozostają w konflikcie i odmiennie przedstawiają przebieg procesu inwestycyjnego. Zarówno dotychczas zgromadzony, jak uzupełniony materiał dowodowy stanowić będzie wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który nie może uchylać się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.