VII SA/Wa 1065/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi P. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi P L ("skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] marca 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku w sprawie samowoli budowlanej – budowy gazociągu na działce ewid. nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 14 września 2020 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") o podjęcie działań w zakresie legalności wybudowania gazociągu na działce ewid. nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] . PINB, pismem z [...]września 2020 r. wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego w sprawie. Wskutek powyższego skarżący, w piśmie z [...] października 2020 r. podał, że wywodzi swój interes prawny z faktu, że jego działki o nr ewid. [...] i [...] graniczą z przedmiotową działką ewid. nr [...] , która stanowi własność Gminy [...] i na której zlokalizowana jest sieć gazociągowa. Dalej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał na przepis art. 61 § 1 i art. 28 k.p.a., zaznaczając w ten sposób, że postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony. Wskazał przy tym, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której bezpośrednio dotyczy to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub unieważnienie korzystania z przysługujących jej praw. PINB stwierdził następnie, że podniesione przez skarżącego argumenty we wniosku mogą potwierdzać posiadanie przez niego interesu faktycznego w załatwieniu sprawy, nie potwierdzają zaś jego interesu prawnego mogącego skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego. Organ podał, że działki skarżącego nie znajdują się w obszarze odziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej jako: "pr.bud."); przedmiotowa inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. PINB zauważył jednocześnie, że inwestor kwestionowanego gazociągu [...] listopada 2017 r. złożył zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] października 2017 r., zaś w dniu [...] stycznia 2020 r. zawiadomił tut. organ o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania sieci gazowej ś/c. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego wniesionego od ww. postanowienia, [...]WINB wydał wskazane na wstępie postanowienie nr [...] z [...] marca 2021 r., którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 pr.bud., utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu ww. orzeczenia [...]WINB podzielił ocenę PINB co do braku interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zainicjowaniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej – tj. gazociągu zrealizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]w miejscowości [...]. Organ II instancji wskazał, że skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu bycia właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką ewid. nr [...] stanowiącą własność Gminy [...], na której zrealizowany jest przedmiotowy gazociąg. Przyjął, że sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie działki, na której zrealizowana jest inwestycja nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego. Niezbędnym jest aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania - zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.bud. [...]WINB podkreślił, że nie da się obszaru oddziaływania przedmiotowego gazociągu w stosunku do działki skarżącego wywieść z dyspozycji art. 5 pr.bud. Poza tym, w ocenie [...]WINB, przedstawione okoliczności nie naruszają uprawnień (uzasadnionych interesów) przyznanych skarżącemu jako osobie trzeciej przez przepisy ustawy Prawo budowlane. Za ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego (z których można wywieść interes prawny w ramach postępowania z zakresu nadzoru budowlanego) nie można przyjąć okoliczności powoływanych w zażaleniu (zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości, obniżenie standardów okolicy, negatywne ukształtowanie wartości nieruchomości). Zdaniem [...]WINB skarżący nie wskazał konkretnych przepisów z zakresu materialnego prawa budowlanego, z których naruszenia wywodzi swój interes prawny, zaś powoływanie się na naruszenie art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), nie może stanowić o istnieniu interesu prawnego. Dalej organ drugiej instancji podkreślił, że oceniając interes prawny skarżącego należy mieć na uwadze, że inwestycja została wykonana legalnie na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r., nr [...], zaś o zakończeniu jej realizacji zawiadomiono organ powiatowy w styczniu 2020 r. To, zdaniem [...]WINB, świadczy o tym, że w sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej, więc tym bardziej trudno mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżącego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] listopada 2020 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 84 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie ww. przepisów Prawa budowlanego nakładających na PINB obowiązek sprawowania z urzędu nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz sprawowania kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, w tym wszczęcia postępowania z urzędu, chociaż zastosowanie ww. przepisów powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie możliwości wszczęcia postępowania z urzędu, co nie było w ogóle objęte zakresem zainteresowania organu pierwszej instancji. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do działania w przedmiotowej sprawie, bowiem przepisy prawa cywilnego, a w szczególności art. 144 k.c., nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów poparta aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym prowadzi do wniosku, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym może być przepis z innej gałęzi prawa, a w szczególności prawa cywilnego, w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, chociaż prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem skarżący posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie wynikający z przepisów prawa cywilnego. W odpowiedzi na skargę z 21 maja 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazanego w jego uzasadnieniu, zaś podniesione zarzuty pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] marca 2021 r., podtrzymujące postanowienie PINB z [...] listopada 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego P L w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej budowy gazociągu na działce ewid. nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]. Orzeczenia te wydano w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przyjmując, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uruchomienia postępowania przed nadzorem budowlanym w ww. zakresie. Zdaniem Sądu orzeczenia te są prawidłowe, nie naruszają ani art. 61a § 1 k.p.a., ani art. 28 tej ustawy. Wskazany art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jak wynika z tego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich, wskazaną w niniejszej sprawie, jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przy czym, właściwe rozumienie ww. przepisu winno prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie zasadności wyprowadzonego przez jednostkę interesu prawnego jest jednym ze złożonych działań prawnych organu, tj. wymaga przeprowadzenia działań ustalających stan faktyczny sprawy oraz dokonania interpretacji przepisów, to konieczne jest wszczęcie postępowania, a ewentualne jego zakończenie decyzją o umorzeniu - w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu jednostki składającej żądanie, należy uznać za prawidłowe (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 298). Rozwijając powyższe Sąd zauważa bowiem, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. (co do zasady) postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem, w przypadku podania o wszczęcie postępowania organ ma obowiązek ustalić, czy pochodzi ono od strony postępowania, tj. podmiotu mającego interes prawny (co do zasady) w rozumieniu art. 28 k.p.a. Może wezwać taką osobę do wykazania interesu prawnego, niemniej sam nie jest również zwolniony z obowiązku poczynienia ustaleń w tej materii, o czym stanowi chociażby zasada ogólna wyrażona w art. 7 k.p.a. Przy czym, w zależności od tego, czy ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czynności prowadzone w tym kierunku mogą mieć miejsce albo na etapie wstępnym, przed formalnym wszczęciem postępowania, albo w toku postępowania, tj. po jego wszczęciu, dając ewentualnie podstawę do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. (w sytuacji ustalenia w postępowaniu, że żądający nie posiada interesu prawnego). Tym samym zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania powinno być ograniczone do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenia w tej materii mogą być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (v. wyrok NSA z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2035/20). Jak wskazał NSA w wyroku z 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1045/13, "chodzi tu (...) o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (...)". Podsumowując, odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może więc mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w danej sprawie. Kierując się powyższym Sąd uznał, że taka "oczywista" sytuacja, niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarżący wnosząc o uruchomienie postępowania przez nadzór budowlany, mającego na celu "zwalczenie" inwestycji obejmującej budowę gazociągu na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], powołał się w istocie na immisje pośrednie i zakłócenie korzystania z posiadanych przez niego nieruchomości położonych w pobliżu ww. działki inwestycyjnej. Biorąc pod uwagę zastrzeżenia skarżącego, tj. treść jego pism skierowanych do organu (kwestionujących nie tyle budowę gazociągu, co zaplanowanie w tym miejscu drogi z pełnym uzbrojeniem, w wyniku budowy której działka z domem skarżącego i jego rodziny znalazłaby się na skrzyżowaniu dróg, tj. istniejącej - ul. [...] i kwestionowanej/projektowanej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...]), jak i charakter/zakres inwestycji (sieć gazowa) oraz usytuowanie działki inwestycyjnej względem działek skarżącego (która to znajduje się po przeciwnej stronie ul. [...] (działki o nr ewid. [...]) względem nieruchomości skarżącego), za prawidłową należy uznać ocenę organów orzekających o braku przymiotu strony skarżącego. I tak, Sąd zauważa, że wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego zostały w sprawie uwzględnione i ocenione, a po dokonaniu ich analizy prawidłowo przyjęto, że nie świadczą one o interesie prawnym skarżącego, bo ten musi być przede wszystkim indywidulany, nadto - musi znajdować oparcie w przepisie/przepisach prawa materialnego. Oceny tej dokonano uwzględniając zakres żądania skarżącego, art. 28 k.p.a., a także specyfikę postępowań przed nadzorem budowlanym i przepisy prawa materialnego znajdujące wówczas zastosowanie. Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z ww. art. 28 stroną jest każdy, czyjego interes prawny lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane ustawowo. Jak jednak wskazuje się w literaturze i orzecznictwie sądowym, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. Interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. Zdaniem Sądu, oceniając treść pism skarżącego w kontekście art. 28 k.p.a. słusznie przyjęto, że sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości znajdującej się w pobliżu działki, na której realizowana jest inwestycja nie świadczy o przymiocie strony postępowania administracyjnego; takie uprawnienie nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Przyznanie przymiotu strony musi być bezpośrednio związane z konkretną normą prawną. Fakt sąsiedztwa (bo nawet nie bezpośredniego graniczenia) nieruchomości należącej do skarżącego z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja w postaci sieci gazowej może świadczyć więc wyłącznie o interesie faktycznym. Interes prawny musi mieć bowiem odzwierciedlenie w przepisach prawa, a takowego nie ma interes faktyczny, na który powołuje się skarżący. Poza tym słusznie - zdaniem Sądu - uznano, że w przypadku badania interesu prawnego w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego legalności robót budowalnych znacznie ma także to, czy nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania tych robót. Pomimo bowiem, że w postępowaniu legalizacyjnym czy naprawczym nie ma zastosowania wprost regulacja szczególna określona w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to jednak o interesie prawnym właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji świadczą okoliczności wskazujące na to, że w następstwie wykonanych robót budowlanych występują regulowane prawem oddziaływania mające wpływ na sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów znajdujących się w otoczeniu spornego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 778/17). Określając krąg stron postępowania należy więc ustalić obszar oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiący według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W kontrolowanej sprawie bezsprzeczne jest to, że nieruchomość skarżącego znajduje się w sąsiedztwie realizowanej/zrealizowanej i kwestionowanej inwestycji – gazociągu. Skarżący nie wskazał jednak konkretnego przepisu prawa bądź naruszenia, które można byłoby powiązać z przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę do uznania, że realizacja inwestycji spowoduje ograniczenia w korzystaniu z jego nieruchomości. Organy orzekające, rozważające żądanie skarżącego, mogły zaś przyjąć, że ani lokalizacja spornej inwestycji ani jej zakres nie wiążą się z takimi utrudnieniami dla skarżącego, które naruszałyby konkretne przepisy szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno-budowlane, jak również przepisy prawa cywilnego (art. 140 i art. 144 k.c. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdza zatem, że organy obu instancji słusznie stwierdziły, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania i należy zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Sąd podkreśla jednocześnie, że organy te - związane żądaniem - nie mogły czynić ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżącego biorąc pod uwagę planowaną w spornym miejscu drogę publiczną, skoro żądanie to dotyczyło sieci gazowej i jej legalności. Nadto, Sąd wyjaśnia, że zajmując się konkretnym wnioskiem o uruchomienie postępowania, wskazane organy obowiązane były odnieść się do niego z uwzględnieniem art. 61 § 1 i art. 28 k.p.a.; nie były natomiast obowiązane na skutek tego wniosku uruchomić postępowania z urzędu. Co więcej - podmiot, któremu nie przysługuje status strony, nie może skutecznie żądać jego wszczęcia przez organ z urzędu. Podmiot taki nie ma bowiem żadnych prawnie skutecznych środków prawnych, do przymuszenia organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Każdorazowo konieczność wszczęcia postępowania z urzędu podlega ocenie właściwego organu administracji, który na skutek okoliczności sprawy podejmuje decyzję, czy z tego uprawnienia skorzystać. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.