VII SA/Wa 1077/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M Z, Z Z, E S, E S, H M na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda", "organ odwoławczy") - po rozpatrzeniu odwołania E S i E S, M i Z Z oraz H M ("skarżący") od decyzji Starosty [...] ("Starosta", "organ I instancji") z [...] lutego 2020 r., nr [...]w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 4 września 2019 r. do Starostwa [...] wpłynęło zgłoszenie skarżących w sprawie zamiaru wykonania remontu przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych budynku takich jak: istniejący strop, istniejąca stolarka okienna i drzwiowa, tynki wewnątrz i zewnątrz, posadzki, ściany działowe wewnętrzne w budynku położonym w [...]przy ul. [...][...], na działce nr ew. [...], gmina [...]. Pismem z 16 września 2019 r., organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o przekazanie informacji dotyczących przedmiotowego budynku z uwagi na nałożenie przez ten organ obowiązku przedstawienie ekspertyzy technicznej budynku ze względu na "zły stan techniczny budynku mieszkalno-usługowego, który uległ spaleniu w 2012 r." W odpowiedzi PINB wskazał, że "prowadzone postępowanie jest na etapie, na którym pozostała do przeprowadzenia analiza zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie odpowiedniego orzeczenia zmierzającego na dzień dzisiejszy w zakresie art. 67 ustawy Prawo budowlane. W dniu 23 września 2019 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo K i M K, którzy poinformowali, że prowadzą w formie Spółki cywilnej [...] działalność gospodarczą. Spółka ta posiada większość udziałów (6986/1000) w nieruchomości przy Placu [...][...] które nabyli w trybie postepowania przetargowego od Gminy i Miasta [...] . Wobec tego nie wyrażają zgody na prace budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej. Postanowieniem z [...] września 2019 r., znak: [...] Starosta [...] nałożył na skarżących obowiązek uzupełnienia złożonego zgłoszenia. W związku z wnioskiem z 25 listopada 2019 r. organ I instancji wydłużył termin na uzupełnienie nieprawidłowości znajdujących się w dokumentacji projektowej do dnia 30 grudnia 2019 r. Termin ten ponownie przedłużono do dnia 3 lutego 2020 r., zgodnie z wolą skarżących. Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie wykonania remontu przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych budynku takich jak: istniejący strop, istniejąca stolarka okienna i drzwiowa, tynki wewnątrz i zewnątrz, posadzki, ściany działowe wewnętrzne wg. art. 30 ust. 2a pkt c Prawa budowlanego, położonego w [...]przy ul. [...],[...], na działce nr ew. [...], gmina [...]. Odwołanie od ww. decyzji Starosty, w ustawowym terminie, wnieśli skarżący. Organ odwoławczy przywołał treść art. 29-31 oraz art. 30 ust. 5c i ust. 6 Prawa budowlanego i stwierdził, że Starosta [...]prawidłowo wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia ww. robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji." Wojewoda wyjaśnił, że skarżący - postanowieniem z [...] września 2019 r., znak: [...]- zostali zobowiązani przez organ I instancji do "uzupełnienia zgłoszenia robót budowlanych w zakresie (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego): 1) wyjaśnienia, czy posiadają na dzień złożenia zgłoszenia prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i na jakiej podstawie; 2) określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych (do zgłoszenia należy dołączyć w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi tymi przepisami); 3) przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W związku z ww. brakami organ zmienił termin rozpoczęcia robót budowlanych. Pomimo zobowiązania, skarżący nie dokonali uzupełnienia zgłoszenia, w związku z powyższym (jak wskazał Wojewoda) koniecznym było wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie złożył jedynie BM, ponadto co istotne - w tytule, z którego wynika prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością przez skarżących - wskazano "odrębną własność lokali". Wojewoda podkreślił, że powyższe oznacza, iż ww. osoby mają jedynie prawo do wyodrębnionych lokali znajdujących się na działce nr ew. [...] , co nie jest równoznaczne z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Potwierdzają to dołączone do dokumentacji projektowej "Wydruki zupełne treści księgi wieczystej." Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie są jedynymi właścicielami lokali znajdującym się w przedmiotowym budynku. Współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są także A K i M K, którzy nie wyrażają zgody na przeprowadzenie przez ww. osoby "remontu przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych budynku takich jak: istniejący strop, istniejąca stolarka okienna i drzwiowa, tynki wewnątrz i zewnątrz, posadzki, ściany działowe wewnętrzne wg. art. 30 ust. 2a pkt c Prawa budowlanego." Dalej Wojewoda podniósł, że co do zasady prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wykazywane przez inwestora poprzez złożenie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa, jeśli jednak oświadczenie to budzi wątpliwości, organ administracji nie może poprzestać na jego przyjęciu, tylko musi badać, czy inwestor rzeczywiście tytułem do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane dysponuje. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Możliwe jest zatem zakwestionowanie oświadczenia i przedstawienie dowodów podważających jego treść prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1618/07; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 193/07). Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda stwierdził, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Ponieważ kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c Prawo budowlane) (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt: II SA/Op 155/16. Jednocześnie Wojewoda podzielił stanowisko Starosty [...] , iż zamierzenie budowlane skarżących nie wpisuję się w definicję remontu określoną w art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Organ zwrócił uwagę, że pierwotnie przedmiotowy budynek posiadał piętro, które przeznaczone było na cele mieszkalne, zaś parter stanowiły lokale usługowe. Z uwagi na pożar część mieszkalna znajdująca się na piętrze budynku uległa zniszczeniu, co spowodowało, iż obecnie na działce nr ew. [...] znajduję się jedynie parterowy budynek z lokalami usługowymi. Jak wynika z załączonego do zgłoszenia "Projektu remontu" zamiarem skarżących nie jest odtworzenie stanu pierwotnego, a jedynie dokonanie zmian w pozostałej po pożarze części budynku, które nie stanowią w ocenie organu odwoławczego remontu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że w treści zgłoszenia wnioskodawcy powołali się na art. 30 ust. 2a pkt c Prawa budowlanego, jednakże przywołany przez nich przepis nie występuje w obecnie obowiązującym brzmieniu przepisów Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy organ nałoży na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg od dnia złożenia tych dokumentów, a w przypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia wyznaczonego postanowieniem terminu (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt: IIOSK 574/08, wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt: II OSK 79/06). Skarżący złożyli skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie: - art. 30 ust. 5c, 6, art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane, przez przyjęcie, że organ miał podstawę do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania remontu na nieruchomości wyżej opisanej. W uzasadnieniu podnieśli, że organ wskazał na dwie podstawy zgłoszenia sprzeciwu. Pierwsza podstawa to nieuzupełnienie braku dokumentów a druga to niedopuszczalność prac z powodów merytorycznych wskazanych w art. 30 ust 6 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących żądna ze wskazanych podstaw nie może być zastosowana. Wbrew oczywistym faktom organ przyjął, iż w sprawie brak jest pełnej niezbędnej dokumentacji do rozstrzygnięcia sprawy. Stosowne dokumenty potwierdzają prawo skarżących do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Dokonana w tym zakresie przez organ wykładnia pojęcia nieruchomości opisanej jako "odrębna własność lokali", jest rażąco sprzeczne z utrwalonym w prawie pojęciem nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że wskazane lokale są odrębnymi nieruchomościami. Potwierdza to fakt ich wyodrębnienia i założenia ksiąg wieczystych. Zatem właściciele skarżący samodzielnie wykonują wszelkie prawa wynikające z własności, w tym i w zakresie przeprowadzenia remontów. Rażąco błędne jest ustalenie organu, iż skarżący nie są jedynymi właścicielami wskazanych nieruchomości. Zdaniem skarżących, ustalony stan prawny wskazuje, iż zgoda A i M K na ich remont nie jest potrzebna, natomiast organ rozstrzygający w istocie rzeczy neguje prawo własności skarżących. PODKREŚLILI RÓWNIEŻ, ŻE ZGŁOSZENIE SPRZECIWU ZE WZGLĘDU NA NIE ZŁOŻENIE OŚWIADCZENIA O DYSPONOWANIU NIERUCHOMOŚCIĄ NA CELE BUDOWLANE PRZEZ B M, NIE MOŻE BYĆ PODSTAWĄ DO ODMOWY DLA POZOSTAŁYCH SKARŻĄCYCH BO DYSPONUJĄ ONI WŁASNYMI NIERUCHOMOŚCIAMI, CO DO KTÓRYCH ZŁOŻYLI STOSOWNE OŚWIADCZENIA. RÓWNIEŻ BRAK BYŁO PODSTAW DO WNIESIENIA SPRZECIWU NA PODSTAWIE ART. 30 UST. 6 PRAWA BUDOWLANEGO. ORGAN DOKONAŁ USTALEŃ FAKTYCZNYCH I PRAWNYCH, KOLIDUJĄCYCH ZE WSKAZANYM PRZEPISEM. ZAMIAREM SKARŻĄCYCH JEST REMONT ICH NIERUCHOMOŚCI W PEŁNYM ZAKRESIE I DOPROWADZENIE ICH DO STANU UŻYWALNOŚCI. W ODPOWIEDZI NA SKARGĘ ORGAN WNIÓSŁ O JEJ ODDALENIE PODTRZYMUJĄC ARGUMENTACJĘ ZAPREZENTOWANĄ W ZASKARŻONEJ DECYZJI. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ustanawia ogólną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 29. W przepisie tym zawarty został enumeratywny katalog robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, przy czym dla niektórych z tych robót ustawodawca zastrzegł jednak konieczność dokonania przez inwestora zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. W myśl art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ - w trybie art. 30 ust. 5c ustawy - nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto, w myśl art. 30 ust. 5d ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Z przedstawionej regulacji wynika przede wszystkim, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści powołanego art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wypływa również, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale znajdować także oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ (jak wskazano wyżej) do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c tej ustawy). Celem działania organów w odniesieniu do zgłoszenia jest bowiem ustalenie, czy objęte nim roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 5c i ust. 6 ustawy kategorycznego zwrotu "wnosi sprzeciw" oznacza, że wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu lecz ma on obowiązek wnieść sprzeciw w każdym przypadku, gdy w wyniku ustalenia okoliczności konkretnej sprawy, wystąpi którakolwiek z okoliczności wymienionych w tych przepisach. Uwzględniając zatem przedstawione wyżej regulacje prawne ocenić należało, czy w niniejszej sprawie istniały podstawy do wniesienia przez organ architektoniczno-budowalny sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu remontu przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych budynku takich jak: istniejący strop, istniejąca stolarka okienna i drzwiowa, tynki wewnątrz i zewnątrz, posadzki, ściany działowe wewnętrzne w budynku położonym w [...] przy ul. [...],[...] na działce nr ew. [...], gmina [...]. Niesporne w sprawie jest, że skarżący - postanowieniem Starosty [...]z [...] września 2019 r. - zostali zobowiązani do "uzupełnienia zgłoszenia robót budowlanych w zakresie: 1) wyjaśnienia, czy posiadają na dzień złożenia zgłoszenia prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i na jakiej podstawie; 2) określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych (do zgłoszenia należy dołączyć w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi tymi przepisami); 3) przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Pomimo tego zobowiązania, skarżący obowiązku w całości nie wypełnili, wskazując jedynie, że okoliczność dysponowania tytułem prawnym do samodzielnego lokalu w tym budynku, jest wystarczająca. Powyższego stanowiska Sąd nie podziela. I tak należy zwrócić uwagę, że zamierzone roboty budowlane mają dotyczyć nie tylko lokalów stanowiących odrębną własność wnioskodawców ale mają obejmować także elementy budynku położonego w [...]przy ul. [...],[...], na działce nr ew. [...], gmina [...]. Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalno-usługowy zlokalizowany w Żurominie przy Placu [...] na działce nr ew. [...] uległ częściowemu spaleniu. Właścicielami zabudowanej budynkiem mieszkalno-usługowym nieruchomości są: 1) Z Z i M Z - wspólność ustawowa majątkowa małżeńska – lokal stanowiący odrębną nieruchomość, niemieszkalny, sala sprzedaży (Kw nr [...]); Z Z i M Z - wspólność ustawowa majątkowa małżeńska – lokal stanowiący odrębną nieruchomość, lokal niemieszkalny, sala sprzedaży, pomieszczenia zaplecza (Kw nr [...] ); 2) E S i E S – wspólność ustawowa majątkowa małżeńska – lokal stanowiący odrębną nieruchomość, lokal niemieszkalny, sala sprzedaży (Kw nr [...] ); 3) B M i H M – wspólność ustawowa majątkowa małżeńska – lokal stanowiący odrębną nieruchomość, lokal niemieszkalny, sala sprzedaży, zaplecze magazynowe (Kw nr [...] ); 4) M K i A K S.C. [...] , udział w nieruchomości [...]. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2019 r., Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...]nakazał wyżej wymienionym - jako właścicielom - solidarnie rozbiórkę nieużytkowanego budynku mieszkalno-usługowego przy Placu [...] , na działce ew. nr [...]. Bez wątpienia stroną tamtego postępowania organ uczynił również współwłaścicieli tejże nieruchomości M K i A K prowadzących działalność w formie spółki cywilnej. Na podstawie postanowienia Starosty z [...] września 2019 r., skarżący zostali zobowiązani przez uzupełnienia zgłoszenia robót budowlanych m.in. do wyjaśnienia czy posiadają na dzień złożenia zgłoszenia prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i na jakiej podstawie. Skarżący okazali tytuły świadczące o posiadaniu przez nich prawa do odrębnej własności lokalu niemieszkalnego w tym budynku, co - wobec braku zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości - nie jest wystarczające. Ponadto należy także zwrócić uwagę, że aktualnie zamiarem skarżących – wnioskodawców, nie jest odtworzenie stanu pierwotnego budynku składającego się z parteru (lokale usługowe) i piętra (lokale mieszkalne), co wynika z załączonego do zgłoszenia "Projektu remontu", tylko dokonanie zmian w pozostałej po pożarze części budynku, co jak słusznie zauważył organ odwoławczy - nie stanowi remontu w rozumieniu Prawa budowlanego. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne sprawy (charakter i zakres prowadzonych robót budowlanych) uzasadniały reakcję Starosty, tj. wniesienie sprzeciwu - w trybie art. 35 ust. 5c Prawa budowlanego. Wojewoda [...] prawidłowo zatem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.