VII SA/Wa 1086/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w [...] na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. nakazał Wspólnocie [...] w [...] spowodowanie obniżenia dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku hałasu dla pory nocnej ( w godz. 22:00 – 6:00) podczas otwierania i zamykania bramy garażowej przenikającego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] dla poziomu zgodnego z obowiązującymi normami PN – 87/B-02156, PN – 87/B-02151/02 do dnia 30 listopada 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na podstawie wyników pomiarów natężenia hałasu z dnia [...] lipca 2011 r. wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul[...] w [...]–sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...]lipca 2011 r. oraz oceny wyników do sprawozdania z badań nr [...]z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wartości maksymalnego poziomu dźwięku dla pory nocnej podczas otwierania i zamykania bramy garażowej wyjazdowej oraz brak przekroczeń dla pory dziennej. Według normy PN-87/B-02151/02 dopuszczalny maksymalny poziom dźwięku hałasu nieustalonego, krótkotrwałego przenikającego do pokoi mieszkalnych od wyposażenia technicznego budynku wynosi w porze nocnej , w godzinach 22:00 – 6:00 – 30 dB, w porze dziennej 6:00 – 22:00 – 40dB. Maksymalny poziom dźwięku hałasu obliczony na podstawie pomiarów wykonanych w ww. lokalu wyniósł natomiast ( sytuacja nr 1 podczas otwierania i zamykania bramy garażowej)- pokój sypialny 35, 3 0, 8 dB. Organ wskazał, że stwierdzona nieprawidłowość stanowi naruszenie § 323 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) a mianowicie, że budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Ponadto powyższy stan faktyczny jest niezgodny z normami PN 87/B-02156 i PN 87/B-02151/02 oraz zagraża zdrowiu ludzi. Mimo upływu terminu wyznaczonego w decyzji obowiązek nie został wykonany w związku z czym w dniu [...] sierpnia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na Wspólnotę [...] grzywnę w wysokości 5000 zł. celem przymuszenia strony do wykonania obowiązku zawartego w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Obowiązek wykonania ww obowiązku Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]określił na [...] września 2013 r. Od tego czasu, pomimo ciążącego na niej obowiązku realizacji nakazu oraz pomimo pisma z dnia [...] października 2013 r. wzywającego do udzielenia informacji o działaniach podjętych w celu obniżenia dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku hałasu dla pory nocnej przenikającego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], Wspólnota [...]nie poinformowała o jego wykonaniu ani nie zwróciła się do organu egzekucyjnego z żadnym wnioskiem przewidzianym przepisami obowiązującej procedury egzekucyjnej w administracji. Dnia [...] listopada 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na zobowiązanego kolejną grzywnę w wysokości 6000 zł celem przymuszenia strony do wykonania obowiązku zawartego w decyzji nr [...]z dnia [...] października 2011 r. Obowiązek wykonania ww. obowiązku oraz przedłożenia dokumentu potwierdzającego jego wykonanie Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]określił na [...] stycznia 2014 r. Pouczono zobowiązanego że w razie niewykonania ww. obowiązków w terminie określonym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] kontynuowane będzie nakładanie grzywien w tej samej bądź wyższej kwocie. Od wyznaczonego terminu, pomimo ciążącego na niej realizacji nakazu , Wspólnota [...]nie poinformowała o jego wykonaniu ani nie zwróciła się do organu egzekucyjnego z żadnym wnioskiem przewidzianym przepisami obowiązującej procedury egzekucyjnej w administracji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wskazał, że zgodnie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Nie ulega wątpliwości że egzekucja obowiązku o charakterze niepieniężnym powinna uwzględniać realne możliwości organu administracji, które wykluczają zastosowanie takich środków jak wykonanie zastępcze. Wybór technicznych środków doprowadzenia do wykonania obowiązku należy pozostawić zobowiązanemu z względu na konieczność uwzględnienia właściwości konstrukcyjnych budynku i bramy wyjazdowej będącej źródłem hałasu. Arbitralne narzucenie sposobu wykonania obowiązku i przeprowadzenie w ten sposób egzekucji mogłoby skutkować nieuzasadnionymi stratami dla strony postępowania, mogłoby również prowadzić do uszkodzeń substancji budowlanej bądź mechanizmu bramy. Organ wskazał, że ustalając wysokość grzywny kierował się zarówno stanem majątkowym zobowiązanego jak i koniecznym stopniem dolegliwości zastosowanego środka. Oceniono, że grzywna w wysokości 10 000 zł nałożona na Wspólnotę [...] nie stanowi nadmiernej dolegliwości mogącej znacząco pogorszyć stan majątkowy zobowiązanego, jednocześnie nie ma charakteru symbolicznego i w sposób jednoznaczny wskazuje na wolę organu administracji dochodzenia wykonania obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji. Co istotne, w razie dalszego uchylania się od wykonania obowiązku, tak ustalona wysokość grzywny daje organowi egzekucyjnemu znaczny margines swobody w dalszym korzystaniu z tego środka egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy zaznaczył, ze stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości w świetle zebranych dowodów. Bezsporne jest że obowiązek nie został wykonany a dotychczasowe środki egzekucyjne nie były skuteczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota [...]wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia je poprzedzającego. Skarżąca podnosiła, że przedmiotowy garaż stanowi odrębną nieruchomość jako lokal niemieszkalny pozostający we współwłasności wymienionych w księdze wieczystej współwłaścicieli. W ocenie skarżącego za ww. bramę garażową odpowiadają współwłaściciele i do nich winien być kierowany obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Skarżąca podnosiła, że Wspólnota Mieszkaniowa wielokrotnie monitowała dewelopera oraz wykonawcę budynku o wymianę przedmiotowej bramy w ramach rękojmi. Ponadto Wspólnota w związku z bezczynnością głównego wykonawcy wytoczyła pozew o zapłatę przeciwko [...] Sp. z o.o. w [...]. W tej sytuacji wymiana bramy przez Wspólnotę w czasie trwania sporu sądowego pozbawia ją roszczeń i możliwości odzyskania środków wyłożonych na jej wymianę. Uniemożliwi także niezależnemu biegłemu sprawdzenie konstrukcji bramy oraz przyczyn generowanego przez nią hałasu. Skarżący zarzucił, że organ nie zweryfikował jaki jest stan realizacji tytułu egzekucyjnego i nie zbadał relacji prawnej Wspólnoty z wykonawcą osiedla i deweloperem, która znacząco utrudnia wykonanie wymiany bramy garażowej bezpośrednio przez Wspólnotę ewentualnie współwłaścicieli garażu. Ponadto skarżący kwestionował wysokość nałożonej kary i podniósł, że jest ona rażąco wygórowana. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm) zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie może być uchylone wówczas gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119 i 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( dalej u.p.e.a) Na wstępie należy podkreślić specyfikę postępowania egzekucyjnego w administracji, w toku którego wydano zaskarżone postanowienie. Kontrola legalności tego aktu dokonywana jest przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt. 3 p.p.s.a. Grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny stosowany w administracyjnej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej . Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego ( art. 119 § 1 u.p.e.a.) W zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 in fine u.p.e.a. możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W drodze owego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym ( art. 29 § 1 u.p.e.a) Za niezasadne w tej sytuacji uznać należy zarzuty skarżących zmierzające do wykazania, że brak jest podstawy prawnej do nałożenia na Wspólnotę przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] obowiązku zawartego w decyzji [...] z dnia [...] października 2013 r. Na obecnym etapie postępowania administracyjnego organ nie może oceniać prawidłowości ostatecznej i prawomocnej decyzji nakładającej na Wspólnotę obowiązek zarówno co do meritum jak i co do adresata tej decyzji. Odrębną kwestią jest istnienie podstaw do nałożenia na skarżącą kolejnej grzywny w celu przymuszenia na podstawie przepisów prawa powołanych w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia dla wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2013 r. Z akt sprawy wynika, ze zostały spełnione przesłanki formalno-prawne niezbędne do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania obowiązku i po przeprowadzeniu pomiarów Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], a także po odmowie decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. zmiany decyzji nr [...]co do terminu wykonania obowiązku wydał w dniu [...] października 2012 r. upomnienie, w którym wezwał Wspólnotę do niezwłocznego wykonania obowiązku. W związku z brakiem odpowiedzi na ww. upomnienie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] tytułem wykonawczym wszczął postępowanie egzekucyjne oraz postanowieniem nr [...]nałożył grzywnę w wysokości 3000 z celem przymuszenia strony do wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr [...]i wezwał Wspólnotę do wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji oraz powiadomił, że w razie niewykonania obowiązku będą nakładane dalsze grzywny. W związku z brakiem odpowiedzi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]postanowieniem [...]z dnia [...] marca 2013 r. nałożył kolejną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł, a następnie nakładał kolejne grzywny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w wysokości 5000 zł., postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w wysokości 6000 zł. i zaskarżonych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] w wysokości 10.000zł. Każdorazowo postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawiera wezwania do jej uiszczenia w zakreślonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zawiera też pouczenie, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny celem przymuszenia. Organ więc ma możliwość stosować ten środek wielokrotnie jako środek służący zmuszeniu zobowiązanego do wykonania obowiązku przez spowodowanie dolegliwości finansowej. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się przede wszystkim w sytuacji gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka jest niemożliwe, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Grzywna w celu przymuszenia jest rodzajem nacisku mającym na celu zmuszenie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Wysokość grzywny w określonych sytuacjach reguluje przepis art. 121 u.p.e.a. nazywany także przepisem "wymiarowym". Zawarte w nim regulacje nie określają dolnej granicy grzywny. Dolna wysokość grzywny zależy więc każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze powinien zawsze mieć na uwadze, aby ten środek przymusu spełnił w danej sytuacji swoja rolę. Z przepisu art. 122 u.p.e.a. , w którym ustawodawca określił tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia wynika, że ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia następuje w ramach przyznanego organowi w tym względzie uznania administracyjnego. W wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. II OSK 43/07 ( lex nr 437519) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd , że wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny winien kierować się przede wszystkim efektywnością egzekucji a ponadto winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego oraz górną granicę wymierzanej grzywny, zaś w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć , dlaczego nałożył grzywnę w takiej a nie innej wysokości. Organ wskazał, że wysokość kolejnej grzywny została zwiększona wobec bezskuteczności poprzednio nakładanych grzywien, a także wskazał, że grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł. Stwierdzić należy, że organ nakładał grzywny z zachowaniem powyższych zasad, zmierzając do wyegzekwowania nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r obowiązku poprzez dolegliwość finansową. W wyroku z dnia 15 października 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ nie musi brać pod uwagę możliwości finansowych ukaranego. Ten ostatni, niezależnie od majętności może bowiem uwolnić się od konieczności uiszczenia grzywny poprzez wykonanie ciążącego na nim obowiązku ( I OSK 1466/14). Skoro kolejne grzywny nie osiągnęły skutku w postaci zmobilizowania zobowiązanej Wspólnoty do wykonania obowiązku nakładanie kolejnych grzywien było uzasadnione. Nałożona zaś grzywna powinna być na tyle wysoka by w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie wykonania obowiązku. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących postępowania sądowego o odszkodowanie przeciwko developerowi i wykonawcy za nienależyte wykonanie umowy nie mogą zarzuty te odnieść skutku w postępowaniu, którego przedmiotem jest zasadność nałożenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2012 r. poz. 270)