VII SA/Wa 1089/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M M od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M M kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. oddala sprzeciw w części dotyczącej wymierzenia grzywny. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez M M ("skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("Kolegium") z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], wydana w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 10 września 2018 r. skarżący wystąpił do Zarządu Dzielnicy [...] ("Zarząd") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie działki ew. nr [...]w obrębie [...]przy ul. [...]na terenie Dzielnicy [...]. Teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze, dla którego brak jest ustaleń planu miejscowego. Decyzją z [...]listopada 2019 r., nr [...], Zarząd, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B C, podnosząc, że Zarząd nie ustalił kręgu następców prawnych zmarłej E C współwłaścicielki działki ew. nr [...], graniczącej z terenem planowanej inwestycji, zabudowanej drugą częścią budynku bliźniaczego, który ma być rozbudowany. Poinformował, że przed właściwym sądem toczy się postępowanie spadkowe po zmarłej. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], Kolegium uchyliło decyzję Zarządu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Zarząd nie ustalił pełnego kręgu stron postępowania, kierując decyzję do dzieci zmarłej strony, w sytuacji gdy nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłej, co może z kolei pociągnąć za sobą nieważność decyzji. W dniach 23 kwietnia 2020 r. oraz 24 kwietnia 2020 r. do Zarządu wpłynęły pisma, informujące, że współwłaścicielami działki ew. nr [...]są B C i jego żona B Coraz ich synowie P C oraz J C, powołani do spadku testamentem notarialnym zmarłej z [...] października 2003 r., Rep. A nr [...], złożonym do akt w toczącym się postępowaniu sądowym o ustalenie spadkobierców po zmarłej E C (z wniosku m.in. skarżącego) przez B C (na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. po uprzednim wezwaniu przez sąd do złożenia zapewnienia spadkowego). Decyzją z [...]listopada 2020 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, Zarząd ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a za strony postepowania uznał m.in. B i B C i synów – J C oraz P C. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli P C oraz B C odpowiednio 17 grudnia 2020 r. oraz 29 grudnia 2020 r. Obydwaj podnosili, że wciąż nie ustalono prawidłowo stron postępowania, a postępowanie spadkowe nie zostało zakończone. Opisaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] Kolegium - na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie spadkowe po E C nie zostało zakończone, a testament nie jest wystarczającą podstawą do ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej osobie, a co za tym idzie – do ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego; aktualne pozostają wskazania zawarte w decyzji z [...] kwietnia 2020 r. Pismem z 14 maja 2021 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Kolegium z [...]kwietnia 2021 r., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Zarządu z 26 listopada 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, tj. przez przyjęcie, że organ I instancji zmuszony jest oczekiwać z rozstrzygnięciem sprawy o ustalenie warunków zabudowy na uregulowanie sprawy spadkowej, ustalającej stan prawny nieruchomości sąsiedniej (przy obstrukcji samych zainteresowanych współwłaścicieli i następców prawnych współwłaścicielki tej nieruchomości). W oparciu o powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem, wymierzenie organowi grzywny w wysokości wskazanej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."), a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącego. Odpowiadając na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie jako bezpodstawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak: [...]z [...]kwietnia 2021 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżący z zachowaniem ustawowego terminu wniósł sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołań syna oraz wnuka zmarłej współwłaścicielki nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...]z [...] listopada 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce o nr ew. [...]z obr. [...]przy ul. [...]. Rozpoznając ten sprzeciw Sąd kierował się treścią art. 64e p.p.s.a. i uznał, że jest on zasadny. Sąd podziela bowiem stanowisko skarżącego zaprezentowane w tymże środku zaskarżenia i stwierdza, że Kolegium wadliwie zastosowało w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie wydając merytorycznego rozstrzygnięcia i przedłużając niepotrzebnie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przed rozwinięciem wskazanej oceny Sąd wyjaśnia, że w myśl ww. art. 64e, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyspieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Zatem, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza, że Kolegium naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie. I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Kolegium nie wykazało, aby postępowanie organu I instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie. Wywodząc o wadliwości działania Zarządu Dzielnicy, Kolegium nie zgodziło się z poczynionymi przez ten organ ustaleniami co do kręgu stron postępowania. Za niewystarczające uznało ustalenie kręgu stron postępowania w oparciu o testament notarialny zmarłej współwłaścicielki nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną, w sytuacji gdy postępowanie spadkowe po tej zmarłej nie zostało zakończone. Stanowisko to, w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy jest błędne i nie uzasadniało skierowania postępowania do etapu I instancji. Wprawdzie wadliwe ustalenie stron postępowania na etapie I instancji (niezależnie od przyczyn) może uzasadniać (z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania) zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., niemniej jednak z akt sprawy nie wynika, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest etapem poprzedzającym uzyskanie pozwolenia budowlanego. Decyzja kończące to postępowania jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. z wyłączeniami i modyfikacjami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Interes prawny uzasadniający udział na prawach strony w takim postępowaniu posiada zawsze właściciel nieruchomości, objętej decyzją o warunkach zabudowy, jak również może on przysługiwać właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich. W niniejszej sprawie organ I instancji za strony postępowania uznał m.in. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], jak również osoby – nie wykazane jako posiadające tytuł własności do tej nieruchomości, ale powołane do dziedziczenia na mocy testamentu notarialnego z [...] października 2003 r. po zmarłej w 2005 r. współwłaścicielce tej nieruchomości. Kolegium podważyło te ustalenia, wskazując na niezakończenie postępowania sądowego w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Sąd dostrzega zaś, że realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, określona w art. 10 k.p.a., winna odbywać się w ramach reguł wynikających z k.p.a., a więc z uwzględnieniem np. przepisów art. 30 § 4 i 5 tej ustawy. Sąd zauważa także, że skoro interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje właścicielom nieruchomości inwestycyjnej oraz właścicielom nieruchomości sąsiednich, to obowiązkiem organów jest wyłącznie ustalenie w odpowiednich urządzeniach ewidencyjnych tych właścicieli. Nieuzasadnione jest natomiast wymaganie od organów administracji lub inwestora, by doprowadzili oni do uzgodnienia zapisów ewidencyjnych z rzeczywistym stanem prawnym w drodze przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłych osobach oraz do wpisania tych osób do urządzeń ewidencyjnych (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 861/09). Względy należytej dbałości o własne interesy wymagają bowiem, by to osoby będące spadkobiercami osób zmarłych, w przypadku gdy w skład spadku wchodzą nieruchomości, same doprowadziły w odpowiednim czasie do uwzględnienia aktualnego i rzeczywistego stanu prawnego w księgach wieczystych. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione wówczas, gdy śmierć współwłaściciela nieruchomości, tak jak w niniejszej sprawie, nastąpiła ponad 13 lat przed zainicjowaniem sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Jej spadkobiercy mieli więc wystarczająco dużo czasu, aby uregulować kwestie dotyczące spadku po zmarłej, a ich zaniechania w tym zakresie nie mogą obarczać np. skarżącego tylko dlatego, że planuje on zmienić sposób zagospodarowania swojej nieruchomości (por. wyrok WSA w warszawie z 12 marca 2021 r., sygn.. akt IV SA/Wa 2680/20). Podkreślenia przy tym wymaga, że w takich okolicznościach (tj. śmierci współwłaściciela nieruchomości przed wszczęciem postępowania) nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 30 § 4 k.p.a., który dotyczy m.in. śmierci strony w toku postępowania administracyjnego. Wobec śmierci E C w dniu [...] stycznia 2005 r. bezspornym jest, że Zarząd nie mógł obrać tej normy za podstawę ustalenia stron postępowania zainicjowanego wnioskiem z 10 września 2018 r. W celu ustalenia stron postępowania nie można było zastosować w sprawie również art. 30 § 5 k.p.a., gdyż dotyczy on spadków nie objętych. Zgodnie z doktryną za nie objęty, w rozumieniu cywilnoprawnym, należy uważać spadek, nad którym spadkobiercy nie sprawują faktycznej pieczy. W tym przypadku bezsprzecznym jest, że spadek po zmarłej został objęty m.in. przez współwłaściciela nieruchomości – B C. W sprawie tej nie mógł w końcu znaleźć zastosowania także art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (znajdujący zastosowanie również wyłącznie w przypadku śmierci strony w toku postępowania administracyjnego), a obligujący organ w określonej sytuacji do zawieszenia postępowania z urzędu. Poza tym, ustalenie spadkobierców po zmarłej E C, w konsekwencji uznanie ich za strony postępowania przez Zarząd, było możliwe, a to w oparciu o testament notarialny zmarłej. Nie jest zaś konieczne w celu wykazania kręgu spadkobierców (w takiej sprawie jak niniejsza – nie powodującej żadnych "zmian" na nieruchomości, w tym sąsiedniej) dysponowanie przez organ administracji publicznej postanowieniem stwierdzającym nabycie spadku, czy aktem poświadczenia dziedziczenia, w sytuacji gdy ujawniony w postępowaniu administracyjnym testament wskazuje na spadkobierców, a jednocześnie brak jest wiarygodnych informacji o sporze o dziedziczenie. Wykazanie następstwa prawnego na podstawie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie poświadczenia dziedziczenia nie jest wówczas warunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego. Jedynie gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14). Taka sytuacja jednak w tym przypadku nie ma miejsca, a wśród spadkobierców testamentowych jest także spadkobierca ustawowy. Podsumowując, Kolegium nie wykazało konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.; decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z [...] listopada 2020 r. nie naruszała art. 10 k.p.a. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Ponownie orzekając w sprawie Kolegium obowiązane będzie uwzględnić powyższą ocenę Sądu. W tych warunkach, na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt I i II sentencji. Na koniec sąd wyjaśnia, że biorąc pod uwagę całokształt materiału sprawy nie uznał ani za zasadne, ani za konieczne wymierzenie organowi grzywny. Sąd nie stwierdził, by działanie Kolegium miało charakter celowy i zmierzało do uchylania się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponowne działanie Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wynikało, w ocenie Sądu, jedynie z błędnego przekonania co do konieczności ustalenia stron postępowania wyłącznie w oparciu o stosowne orzeczenie sądu powszechnego. Kierując się taką argumentacją Sąd nie uwzględnił w tym zakresie sprzeciwu (zawartego w nim żądania wymierzenia grzywny), o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku.