VII SA/Wa 109/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister" albo "organ II instancji"), decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak: [...], działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 710, dalej: "ustawa") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania L P oraz odwołania [...] Sp. j., od decyzji Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]z dnia [...]maja 2021 r., nr [...] nakazującej wstrzymanie licytacji komorniczej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] Kierownik Delegatury w [...]Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] nakazał wstrzymanie licytacji komorniczej nr [...] wyznaczonej na dzień [...] maja 2021 o godz. [...] oraz licytacji komorniczej nr [...]wyznaczonej na dzień [...] maja 2021 o godz. [...] Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że po otrzymaniu obwieszczeń o licytacji komorniczej nr [...] i nr [...] , dotyczących zespołu pałacowo-parkowego w [...] , wpisanego do rejestru zabytków pod Nr [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1983 r. oraz kwerendzie posiadanych dokumentów archiwalnych dotyczących ww. zabytkowego zespołu pałacowego w [...]stwierdził, że niedopuszczalna pod względem prawnym jest parcelacja i sprzedaż w drodze licytacji komorniczej poszczególnych części nieruchomości gruntowych stanowiących kilkanaście działek geodezyjnych i kilku znajdujących się na nich zabytkowych budynków różnym osobom fizycznym lub prawnym. Organ I instancji stwierdził, że zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić zachowanie tego układu lub obiektu czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów. Powołał się na art. 36 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy, zgodnie z którymi pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru oraz zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku. Zaznaczył, że pozwolenia takie nie były udzielane. Dlatego uznał, że ochrona dziedzictwa narodowego, którym jest zabytkowy zespól pałacowo-parkowy w [...] , wymaga wstrzymania czynności komornika sądowego, które mogą doprowadzić do parcelacji zabytkowej nieruchomości i sprzedaży poszczególnych działek ewidencyjnych i budynków. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L P komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] oraz [...] Sp. j. Po rozpoznaniu tego odwołania Minister wydał powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności powołał się na treść art. 6 k.p.a. stwierdzając, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej. Wskazane bowiem w komparycji decyzji organu I instancji przepisy: art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 13, art. 4 pkt. 1 pkt 2, pkt 3 w związku z art. 36 ust 1 pkt 8, pkt 9 w związku z art. 7 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 6 ustawy nie mogą stanowić takiej podstawy. Minister wskazał na treść art. 166 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 850), zgodnie z którym w ramach nadzoru judykacyjnego komornik przy wykonywaniu czynności podlega orzeczeniom sądu, w tym wydanym w trybie art. 759 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (dalej: "k.p.c.") . W myśl art. 759 § 2 k.p.c. sąd wydaje z urzędu komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwa spostrzeżone uchybienia. W ocenie Ministra podstawy prawnej decyzji organu I instancji nie stanowią również przytoczone w niej art. 36 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy, albowiem sprzedaż nieruchomości w drodze licytacji nie jest równoznaczna z podziałem zabytku nieruchomego lub zmianą jego przeznaczenia. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), sprzedaż nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków jedynie w przypadku, gdy stanowią one własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powyższa decyzja Ministra z dnia [...] października 2021 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J P który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i uchylenie w całości decyzji organu I instancji, podczas gdy uchylona decyzja czyniła zadość dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy; b. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji prowadzącej faktycznie do podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków, co jest sprzeczne z interesem społecznym; c. art. 6 i 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych i zamiast tego przyjęcie wąskiej interpretacji art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy i pominięcie utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych uznającej za podział zabytku również jego podział w płaszczyźnie właścicielskiej; d. art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wywodzącej się z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na odstraszeniu potencjalnych zainteresowanych przed odtwarzaniem i opieką nad zabytkami; e. art. 10 k.p.a. poprzez pominięcie przez Ministra stron postępowania, to jest współwłaścicieli zabytkowego obiektu, a to [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], J P oraz A P oraz niepowiadomień stron i uniemożliwienie im wypowiedzenia się na temat zebranego materiału postępowania; f. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie przez Ministra stron postępowania, tj. [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] oraz A P; g. art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Ministra przeprowadzenia postępowania administracyjnego i ograniczenia się jedynie do zakwestionowania decyzji organu I instancji; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podział zabytku nieruchomego polega jedynie na jego podziale geodezyjnym, pomijając całkowicie stanowisko doktryny i utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, że wyraz "podział" użyty w dyspozycji tego artykułu oznacza również podział prawny czyli zmianę struktury właścicielskiej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania przed organem II instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący rozwinął argumenty na poparcie zaprezentowanych zarzutów. Wskazał, że naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. polega na zaniechaniu jakiegokolwiek wyjaśnienia sposobu przyszłego zarządzania zabytkiem poprzez współwłaścicieli, z których jeden wszedłby w posiadanie jego części w trybie egzekucji komorniczej prowadzonej przeciwko drugiemu współwłaścicielowi. Ponadto zauważył, że decyzja Ministra jest nie tylko krzywdząca ale w odbiorze społecznym odstręczy osoby potencjalnie zainteresowane odbudową zabytków. Skarżący podkreślił, że zainwestował w odbudowę i renowację tego pałacu 14 mln złotych, dorobek całego życia małżonków J i A P. Dołączył fotografie obrazujące skalę remontu i odbudowy. Tymczasem – jak wskazał - na skutek błędnej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy zabytek odbudowany staraniem dotychczasowych właścicieli ma zostać rozparcelowany. Skarżący zwrócił także uwagę na definicje zabytku i historycznego zespołu określone w art. 3 ustawy wskazując, że do rejestru zabytków pod pozycją [...] wpisany jest zespół pałacowo - parkowy, a nie poszczególne obiekty zlokalizowane na różnych działkach. Zabytek ten stanowi zatem całość architektoniczno - przestrzenną i przedmiot własności A I J małżonków P. Sprzedaż części nieruchomości stanowiącej pewną całość i wpisanej jako całość do rejestru zabytków stanowiłby w istocie jej podział, co najmniej w płaszczyźnie własnościowej z perspektywą jego dalszej parcelacji. Nie zgodził się z twierdzeniem, że podział zabytku ma mieć charakter wyłącznie geodezyjny podając jako przykład z orzecznictwa wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 772/12, w którym wyrażono pogląd, że "ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko same obiekty budowlane położone na terenie założenia ich wzajemne relacje przestrzenne, ale także układ kompozycyjny zespołu i parku oraz podział funkcjonalny tego założenia". Założenie to zostało wpisane do rejestru zabytków jako całość, a poszczególne elementy o odmiennych funkcjach i zróżnicowanym stopniu walorów artystycznych w równym stopniu kształtują wartość tego zespołu pałacowo-parkowo-folwarcznego. Skarżący wskazał także, że dopuszczalne jest orzekanie o podziale nieruchomości przez sąd np. przy zniesieniu współwłasności, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, jednakże powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do regulacji ustawy i odnosi się wyłącznie do podziału ewidencyjnego, natomiast w stosunku do podziału prawnego zastosowanie znajduje przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy. W dalszej części uzasadnienia skarżący powołał przykłady orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczące wydawania decyzji w sprawie pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej i negatywnych konsekwencji dla ochrony zabytku, jakie taki podział może przynieść, w szczególności, gdy różne podmioty zarządzają zabytkiem co utrudnia ochronę konserwatorską. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] była wydana w oparciu o podstawę prawną, a w szczególności, czy można było przyjąć, że podstawę do jej wydania stanowił art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy. Skarżący bowiem (reprezentowany przez pełnomocnika) podniósł szereg zarzutów o charakterze procesowym oraz zarzut materialnoprawny, jednakże sprowadzają się one w istocie do wskazania, że organ błędnie przyjął, iż podział zabytku nieruchomego polega jedynie na jego podziale geodezyjnym, podczas gdy oznacza on również podział prawny, czyli zmianę struktury właścicielskiej. Dodatkowo zarzucił nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nieustalenie do jakich konsekwencji w zakresie ochrony zabytku może doprowadzić taka zmiana właścicielska oraz zawarł zarzut procesowy pominięcia stron postępowania, co- w jego ocenie - stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie powyższego sporu wymaga w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi na treść decyzji organu I instancji. Zgodnie z nią organ I instancji nakazał: "1. wstrzymanie licytacji komorniczej nr [...] wyznaczonej na dzień [...] maja 2021 r. o godz. [...], 2. wstrzymanie licytacji komorniczej nr [...] wyznaczonej na dzień [...] maja 2021 r. o godz. [...]". Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodzić się należy z Ministrem, że organy ochrony konserwatorskiej nie mają żadnych uprawnień do wstrzymywania licytacji komorniczej. Żaden z przepisów wskazanych w podstawie decyzji organu I instancji nie przewiduje takich kompetencji. Co więcej w ustawie i całym systemie prawnym nie funkcjonują przepisy, które by takie uprawnienia tym organom dawały. Należy podkreślić, że organ I instancji nie rozstrzygał o podziale zabytku (art. 36 ust. pkt 8 ustawy), ani o zmianie jego przeznaczenia (art. 36 ust. 1 pkt 9 ustawy), lecz o wstrzymaniu licytacji komorniczej, której celem była sprzedaż poszczególnych działek wchodzących w skład zabytku nieruchomego, celem zaspokojenia wierzycieli. Tymczasem komornik dokonujący poszczególnych czynności egzekucyjnych podlega nadzorowi sądowemu, co wynika wprost z treści art. 166 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych. Zgodnie z tym przepisem w ramach nadzoru judykacyjnego komornik przy wykonywaniu czynności podlega orzeczeniom sądu, w tym wydanym w trybie art. 759 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.). Zgodnie zaś z art. 759 § 2 k.p.c. sąd wydaje z urzędu komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwa spostrzeżone uchybienia. Ocena prawna wyrażona przez sąd w ramach wydanych zarządzeń jest wiążąca dla komornika. Zgodnie z art. 166 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych odpisy zarządzeń wydanych w trybie art. 759 § 2 k.p.c. sąd przesyła prezesowi właściwego sądu rejonowego. Dodatkowo w przypadku stwierdzenia rażącej obrazy przepisów Sąd wytyka uchybienie komornikowi, zaś odpis postanowienia, zawierającego wytknięcie uchybienia, przesyła się prezesowi właściwego sądu rejonowego, radzie właściwej izby komorniczej, Krajowej Radzie Komorniczej oraz Ministrowi Sprawiedliwości (art. 166 ust. 4 i 6 ustawy o komornikach sądowych). W związku z powyższym należy stwierdzić, że nadzór judykacyjny nad czynnościami komornika i legalnością podejmowanych przez niego czynności nie sprawuje administracyjny organ ochrony konserwatorskiej tylko sąd powszechny (dodatkowo nadzór administracyjny sprawują odpowiednio: Minister Sprawiedliwości; prezesi właściwych sądów apelacyjnych; prezesi właściwych sądów okręgowych; prezesi właściwych sądów rejonowych). Podstawą do wydania decyzji organu I instancji o wstrzymaniu egzekucji komorniczej nie mogły być również wskazane przez organ I instancji przepisy przewidujące ogólną kompetencję do działania organów ochrony konserwatorskiej, jak art. 3 ustawy, czy też określające strukturę i ogólne kompetencje organów ochrony konserwatorskiej tj. art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 oraz art. 92 ust. 1 ustawy. Jedynym przepisem, który mógł znaleźć teoretycznie zastosowanie w sprawie był art. 108 k.p.a., który przewiduje możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności m. in. ze względu na interes społeczny i z którego organ I instancji skorzystał. Niemniej pozostaje to bez znaczenia dla oceny legalności decyzji, skoro rygor ten stanowi jedynie dodatkowe postanowienie w odniesieniu do istoty rozstrzygnięcia i nie może stanowić samodzielnej podstawy decyzji. Chybiona jest także argumentacja dotycząca podziału własnościowego. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym wyroków NSA, na które powołał się skarżący, podział, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy ma przede wszystkim charakter geodezyjny, natomiast konieczność uzyskania zgody na jego dokonanie wynika z faktu, że konsekwencją dokonanego podziału może być utrudnienie w zarządzaniu zabytkiem, szczególnie w odniesieniu do zespołów pałacowo-parkowych. Zgodzić się należy, że zarządzanie częściami zabytku przez różne podmioty może utrudnić ochronę konserwatorską i prowadzić do odmiennego sposobu zagospodarowania i eksploatacji podzielonych części zabytku (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. II OSK 382/12). Należy jednak podkreślić, że w rozstrzyganej sprawie nie dochodzi do podziału zabytku nieruchomego, gdyż podział ten został dokonany przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i obecnie kompleks pałacowo- parkowy w [...] jest podzielony na 9 oddzielnych nieruchomości, dla których założone są oddzielne księgi wieczyste. Dodatkowo w sensie prawnym własność kompleksu pałacowo - parkowego w [...] należy obecnie do 3 różnych podmiotów tj.: skarżącego J P w całości : KW nr [...] KW nr [...] KW nr [...] , KW nr [...]oraz w udziale 6/10 - KW nr [...] KW nr [...], A P udział pozostałych 4/10 KW nr [...] KW nr [...] oraz [...] Sp. z o.o. zam. [...] , ul. [...]- KW nr [...]. Pozostałe nieruchomości, które nie są objęte opisem i oszacowaniem w ramach licytacji komorniczej również stanowią własność ww. Spółki. Wprawdzie prezesem zarządu ww. Spółki i posiadaczem jej udziałów jest również J P, jednakże nie ulega wątpliwości, że w sensie prawnym własność należy do innego podmiotu. Co więcej, z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, dla których prowadzone są księgi wieczyste, dokonywano wcześniej wiele zmian o charakterze właścicielskim, co potwierdzają poszczególne akty notarialne (np. w stosunku do KW nr [...]). W rezultacie nie można twierdzić, że ewentualna zmiana właściciela nieruchomości wchodzącej w skład zespołu pałacowo- parkowego w [...] na obecnym etapie spowoduje zagrożenie w ochronie konserwatorskiej, gdyż pomimo, że w zasadzie udziały we wskazanych nieruchomościach należą faktycznie do skarżącego, jego żony i do Spółki, w której skarżący posiada udziały, to podział geodezyjny i właścicielski ww. zespołu został dokonany znacznie wcześniej. Decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2021 r. nie dotyczy zatem zgody na dokonanie podziału zabytku nieruchomego, ani zmiany w strukturze właścicielskiej zespołu pałacowo-parkowego, lecz odnosi się do samych czynności podejmowanych w ramach egzekucji komorniczej, do czego wojewódzki konserwator zabytków nie ma żadnych uprawnień. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem i celem licytacji nie jest podział zabytku, lecz zaspokojenie roszczeń wierzycieli z udziału w nieruchomości. Przyjęcie interpretacji zawartej w skardze prowadziłoby do przekonania, że taka licytacja nie mogła by się nigdy odbyć w odniesieniu do udziałów w już podzielonym zabytku nieruchomym. Z oczywistych względów należy ją uznać za chybioną. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Ministra o braku podstaw do wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2021 r., a w konsekwencji uznać za prawidłową decyzję wydaną w oparciu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie, jako prowadzone bez podstawy prawnej. Z powyższych względów niezasadne okazały się zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 6, 7a i 8 k.p.a., jak również naruszenia prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy. Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] oraz A P. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. można oprzeć jedynie na takich okolicznościach sprawy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w dodatku musi odnosić się do sytuacji prawnej strony skarżącej. Innymi słowy nie można skutecznie podnosić zarzutów pozbawienia udziału innych stron w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby J P był pozbawiony bez swej winy czynnego udziału w postępowaniu. Dodatkowo zaznaczenia wymaga ponownie, że nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, poddanych kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.