VII SA/Wa 110/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi (...)(...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) listopada 2021 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 9 listopada 2021r. znak: KOC/2180/Ar/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołań J. P., K. G., E. Ś. i G. Ś. od decyzji Zarządu Dzielnicy T. [...] ( dalej: "organ I instancji) z 1 marca 2021r. Nr 04/T/2021 o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługą w parterze i garażem podziemnym na działce nr [...] z obrębu [...] położonej przy B. [...], w Dzielnicy T. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2.1.2 i w pkt 2.1.3 i orzekł o ustaleniu: 1) wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszącego od 0,39 do 0,47; 2) szerokości elewacji frotowej równej szerokości frontu działki nr [...]; 3) wysokości górnej krawędzi frontowej (jej gzymsu lub attyki i kalenicy), liczonej od poziomu chodnika do gzymsu lub attyki, wynoszącej od 7 m do 12 m; 4) wysokości głównej kalenicy wynoszącej od 10 m do 13,20 m; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium na wstępie wskazało dotychczasowy przebieg postępowania i decyzje jakie w nim zapadały wydawane przez organ I i II instancji. Kolegium przypomniało, że pismem z dnia 12 września 2017r. K.K. i R.K. [...] dalej: "inwestorzy"), reprezentowani przez Z.G., wystąpili do Zarządu Dzielnicy T. m.st. Warszawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługą w parterze i garażem podziemnym na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. [...], w Dzielnicy T. [...]. Decyzją z dnia 2 lutego 2018 r. Nr 02/T/2018 Zarząd Dzielnicy T. m.st. Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla ww. inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie, wnieśli J.P., K.G., E.Ś. i G. Ś. wskazując, że dominującą funkcją obszaru analizowanego jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, brak jest również zabudowy usługowej. Ponadto odwołujący się zarzucili organowi pierwszej instancji ustalenie parametrów projektowej inwestycji nie znajdujących oparcia w analizie, a także nieprawidłowe ustalenia w zakresie zagospodarowania wód opadowych. Decyzją z dnia 28 lutego 2019r., znak: KOC/1369/Ar/l 8, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując m.in. na konieczność prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zarząd Dzielnicy T. m.st. Warszawy kolejną decyzją z dnia 1 marca 2021r. Nr 04/T/2021 ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołania wniosły J.P., K.G., E.Śi G. Ś. reprezentowane przez radcę prawnego K. N. wskazując na błędy, a także ustalenie parametrów planowanej inwestycji w sposób nierespektujący zasady dobrego sąsiedztwa. Po rozpatrzeniu ww. odwołań, powołaną na wstępie decyzją z 9 listopada 2021r. znak: KOC/2180/Ar/21, SKO w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2.1.2 i w pkt 2.1.3 i orzekło o ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszącego od 0,39 do 0,47, szerokości elewacji frotowej równej szerokości frontu działki nr 104, wysokości górnej krawędzi frontowej (jej gzymsu lub attyki i kalenicy), liczonej od poziomu chodnika do gzymsu lub attyki, wynoszącej od 7 m do 12 m, wysokości głównej kalenicy wynoszącej od 10 m do 13,20 m, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Kolegium przywołało regulacje zawarte w art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." Podkreśliło, że sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "Rozporządzeniem."). Następnie SKO powołało przepis § 3 ust. 1 Rozporządzenia i wskazało, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dalej SKO podało, że w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że granice obszaru analizowanego wykreślone zostały na mapie, która spełnia wymogi określone w § 9 ust. 3 rozporządzenia, bowiem w jej lewym, dolnym rogu znajduje się pieczęć świadcząca o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Również granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo z uwzględnieniem działek w ich ewidencyjnych granicach. Ponadto wskazało, że z wyników analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują różne funkcje: mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna i usługowa, jednakże dominująca jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Stwierdzono zatem, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze zabudowy. Odnosząc się do wyznaczonej przez organ pierwszej instancji linii zabudowy organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ocenie SKO ustalenie organu I instancji dotyczące powyższego, nie narusza ukształtowanej zabudową pierzejową linii zabudowy ul. B.. Dalej SKO powołało przepisy tj. § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 Rozporządzenia oraz szczegółowo uzasadniło zastosowanie przewidzianych w tych przepisach regulacji przez organ I instancji. Odnosząc się do wymogów przewidzianych w § 5 Rozporządzenia, Kolegium wskazało, że z analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 0,41 natomiast dla zabudowy wielorodzinnej wynosi on 0,39. Dla planowanej inwestycji, organ pierwszej instancji ustalił ten parametr max 0,47, wskazując, że wynika to z analizy, bowiem w obszarze występuje osiem nieruchomości, których wskaźnik zabudowy wynosi powyżej 50%, zaś ustalona wartość powinna zostać przyjęta analogicznie jak dla bezpośrednio sąsiadującej działki ew. nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. W ocenie Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe i nie narusza § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Z analizy wynika bowiem, że na dziewiętnaście nieruchomości w obszarze analizowanym jedenaście przekracza średni wskaźnik zabudowy, a w szczególności jest on wyższy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołania w kwestii braku uwzględnienia w analizie nieruchomości położonych przy ul. L. [...], [...] i [...] oraz działki nr [...], bowiem są to działki niezabudowane i nie mają wpływu na wartość ustalonego wskaźnika. Przy powołanym § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, organ odwoławczy podał, że z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 15,5 m, zaś dla zabudowy wielorodzinnej - 13,7 m. Szerokość elewacji frontowej planowanego budynku wskazana została od 13,5 m do 14,5m i została ustalona jako szerokość boku frontu działki, co nie narusza ww. przepisów, jednakże podkreślił, że decyzja organu I instancji, nie ustala szerokości elewacji frontowej, co uznał za błędne. Natomiast odnośnie do regulacji przewidzianej w § 7 Rozporządzenia, SKO podało, że organ pierwszej instancji, ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 7 m do 12 m oraz maksymalną wysokość głównej kalenicy wynoszącą 13,20 m, a także dach płaski, o kącie nachylenia połaci dachowych wynoszącym 12°, jak dla zabudowy wielorodzinnej znajdującej się na bezpośrednio sąsiadującej działce ew. nr [...]. Z analizy wynika, że średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze wynosi 5,5 m, zaś dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 8,7 m, natomiast średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 7,8 m, zaś dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 11 m. Mając na uwadze zarzuty odwołania w kwestii prawidłowości ustalenia liczby kondygnacji budynków wielorodzinnych położonych przy ul. B. [...] [...] i ul. B. [...], Kolegium analizując część graficzną analizy oraz korzystając z dostępu do map ewidencyjnych, dostępnych w serwisie Urzędu m.st. Warszawy (www.mapa.um.warszawa.pl), nie podzieliło wątpliwości, co do rzetelności przeprowadzonej analizy w zakresie wysokości budynków. Ponadto wskazało, że z analizy wynika, że obliczenia dotyczące działek zabudowanych, przeprowadzono według danych z ewidencji gruntów i budynków oraz ortofotomapy i wizji terenowych, z użyciem oprogramowania GIS-Arc Mapy. Wszystkie budynki ujawnione na mapach ewidencyjnych mają liczbę kondygnacji odpowiadającą wskazaniom w tabeli analizy. Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii ustalenia wysokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy, Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie budynek położony przy ul. B. [...], jako jedyny w obszarze analizowanym posiada wysokość elewacji frontowej wynoszącą 12 m, zaś pozostałe elewacje frontowe budynków nie przekraczają wysokości 9 m, jednakże kwartał zabudowy ograniczony ulicami: B., L., Z. i ul. D. charakteryzują budynki powstałe w przeważającej większości w okresie przedwojennym, natomiast nowopowstające budynki, choćby przy ul. L. charakteryzują się wyższą intensywnością wykorzystania nieruchomości tak pod względem wysokości, jak i powierzchni zabudowy. Ta okoliczność została uwzględniona przez organ pierwszej instancji i stanowisko to zasługuje na aprobatę, wbrew zarzutom odwołań. SKO wskazało, że budynki wielorodzinne w obszarze analizowanym mają wysokość elewacji frontowej od 7 m do 12 m i taką wysokość organ ustalił dla planowanej zabudowy, natomiast wysokości głównych kalenic dla budynków wielorodzinnych wynoszą od 10 m do 13 m. Ustalając wysokość głównej kalenicy do 13,20 m, organ pierwszej instancji nawiązał do wysokości budynku wielorodzinnego na sąsiedniej działce nr [...]. Nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty w kwestii braku nawiązania do zabudowy na działce skarżących. Organ odwoławczy wskazał, że powszechnie występujące zjawisko intensyfikacji zabudowy w przestrzeni miejskiej nie czyni ustaleń organu dowolnymi i oderwanymi od wyników analizy. W obszarze analizowanym znajdują się również budynki mieszkalne jednorodzinne o trzech kondygnacjach i wysokościach kalenic osiągających 12 m. Podkreślił, że ustalając warunki zabudowy dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej organ w pierwszej kolejności uwzględnił pierzejowy charakter zabudowy ul. B., wskazując, że wyznacznikiem dla kształtowania gabarytów w pierzei tej ulicy winien być budynek przy ul. B. [...]. Zdaniem Kolegium nie doszło do naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił także, że projektowana przez inwestora zabudowa znajduje uzasadnienie, co potwierdzają wyniki analizy urbanistycznej. Podał, że wskazane w zaskarżonej decyzji parametry nowej zabudowy odpowiadają pod względem wysokości elewacji frontowej, wysokości kalenicy i intensywności zabudowy parametrom budynku sąsiedniego, znajdującego się na działce nr [...], a jednocześnie wzniesienie budynku o charakterystyce wskazanej we wniosku inwestora, nie narusza w sposób nadmierny zasad dobrego sąsiedztwa, skoro z analizy wynika, że takie parametry zabudowy są kształtowane także dla zabudowy jednorodzinnej (np. budynki przy ul. L.). Na koniec w uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania w kwestii naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wyjaśnił, że zgodnie z ww. przepisem aby możliwe było ustalenie warunków zabudowy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. I w tym zakresie organ I instancji zastosował się do wskazań Kolegium zawartych w decyzji z dnia 28 lutego 2019 r. znak: KOC/1369/Ar/18 określając sposób zagospodarowania wód gruntowych i opadowych w pkt 2.4 decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na opisaną wyżej decyzję wniosła E.Ś. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez: - nieprawidłowe ustalenia projektowanej inwestycji oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Podniosła, że SKO wskazało na występujące w analizowanym obszarze funkcje mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną, usługową podkreślając przy tym, że dominująca jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, a jednocześnie stwierdziło w kolejnym zdaniu, że "(...) planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze zabudowy". Zdaniem skarżącej stanowi to zaprzeczenie dla wcześniejszej argumentacji, skoro dominująca jest zabudowa jednorodzinna, a zabudowę wielorodzinną stanowi jedna kamienica, co za tym idzie SKO w Warszawie kontynuację zabudowy rozumie wybiórczo, opierając swoją argumentację co do posadowienia zabudowy wielorodzinnej na działce nr [...] głównie w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej na działce nr [...]. Dalej skarżąca wskazała, że zabudowa wielorodzinna, która ma powstać na działce nr [...] odnosi się głównie do wysokości, zajmowanej powierzchni sąsiedniej kamienicy (działka nr [...]), ignorując zabudowę jednorodzinną, która na analizowanym terenie jest w większości. Działka nr [...] jest niewielka i powinna powstać na niej inwestycja, która wysokością i gabarytami dostosuje się do obecnej dominującej zabudowy jednorodzinnej, a przynajmniej jej nie zaburzy. Skarżąca uważa, że zgoda na wybudowanie budynku wielorodzinnego o parametrach przedstawionych przez właścicieli działki nr [...] jest rażącym naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ uwzględnia interesy tylko jednej strony bez poszanowania obecnych mieszkańców. Podniosła, że organ myśli tylko w kategoriach przyszłej zabudowy tego terenu z budynkami wielorodzinnymi. Zdaniem skarżącej nie widać tu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazała, że nie tak się pojmuje zrównoważoną zabudowę terenu, bowiem równowaga powinna uwzględniać całą zabudowę terenu, a nie tylko jeden budynek wielorodzinny (kamienica), który stał się wyznacznikiem do określenia wszelkich parametrów. Skarżąca podniosła również, że SKO w Warszawie w ogóle nie rozważyło, że zabudowa analizowanego terenu w przyszłości może pójść w zupełnie alternatywnym kierunku, tj. zabudowy tego terenu budynkami jednorodzinnymi lub o niższej ilości kondygnacji nie zaburzającej przestrzeni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja SKO nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontroli Sądu poddana została decyzja SKO z dnia 9 listopada 2021 r. którą Kolegium po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Zarządu Dzielnicy T. m.st. Warszawy ( dalej: "organ I instancji) z 1 marca 2021r. Nr 04/T/2021 o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługą w parterze i garażem podziemnym na działce nr [...] z obrębu [...] położonej przy B. [...], w Dzielnicy T. [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2.1.2 i w pkt 2.1.3 i orzekło o ustaleniu: 5) wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszącego od 0,39 do 0,47; 6) szerokości elewacji frotowej równej szerokości frontu działki nr [...]; 7) wysokości górnej krawędzi frontowej (jej gzymsu lub attyki i kalenicy), liczonej od poziomu chodnika do gzymsu lub attyki, wynoszącej od 7 m do 12 m; 8) wysokości głównej kalenicy wynoszącej od 10 m do 13,20 m; W pozostałej części SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu organy trafnie uznały, że planowana inwestycja spełnia stosowne wymagania przewidziane w przepisach u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obligujące do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestorów. Zasady ustalania w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla inwestycji budowlanych uregulowano w art. 59 – 67 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Szczegółowe materialnoprawne przesłanki, warunkujące dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy, które muszą być spełnione łącznie, wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowym stwierdza się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zatem zobowiązany do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Zasadnicze znaczenie w kontekście ustawowych wymogów, stawianych nowej inwestycji, należy przypisać obowiązkowi poszanowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Art.61 ust.1 pkt 1 ustawy uzależnia zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 - opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 56/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się , że praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej. Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, że nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). Z kolei w Rozporządzeniu wykonującym delegację zawartą w art. 6 ust.6 ustawy określono sposób ustalania w/w wymagań, w tym w szczególności dotyczących: linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 8), przewidując w tym zakresie szczegółowe wytyczne. Rozporządzenie stanowi przy tym, że podstawą do dokonywania przez organ niezbędnych ustaleń faktycznych jest dowód w postaci obligatoryjnie sporządzanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, zawierającej część tekstową i graficzną i stanowiącą załącznik do decyzji (§ 3 ust. 1 oraz § 9 ust.2 rozporządzenia). Odniesienie powyższych uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, że podstawowym obowiązkiem orzekających w sprawie organów było w szczególności wyjaśnienie, czy planowana inwestycja w postaci zabudowy wielorodzinnej, da się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Wyjaśnienia wymagało więc czy inwestycja nawiązuje do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 Rozporządzenia, cechami wymienionymi w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. (kontynuacja funkcji, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu). Podstawowe znaczenie w tym kontekście miało ustalenie, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji obszaru analizowanego. Spełnienie się tego warunku w sprawie zostało jednoznacznie wykazane przez organy, które prawidłowo ustaliły, że jak wynika z analizy w obszarze analizowanym występują różne funkcje: mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna i usługowa, jednakże dominująca jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. SKO stwierdziło zatem, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze zabudowy. Zasadnicza argumentacja skargi, dotyczy właśnie tego pozornie sprzecznego określenia oraz naruszenia ładu przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję. Zdaniem Sądu, zarzuty te, nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc szczegółowe regulacje zawarte w Rozporządzeniu do realiów rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w myśl § 4 ust. 1 Rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Zgodnie zaś z ust. 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W pierwszym rzędzie rozporządzenie preferuje zatem najkorzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego wariant ustalenia linii zabudowy, to jest taki, gdy stanowi ona przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dlatego organ zasadnie w ocenie Sądu uznał, że przy ustalaniu linii zabudowy dla projektowanej inwestycji, zasadnym będzie ustalenie linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy budynków przy ul. B. [...], ul. B. [...], tworzących zwartą pierzeję ul. B.. Co prawda zgodnie z przepisami odrębnymi, tj. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, dalej: "u.d.p."), obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m w przypadku drogi powiatowej, jaką jest ul. Borzymowska. Mimo jednak lokalizacji spornej zabudowy w odległości mniejszej niż przewidziana w ustawie, podkreślić należy, że w myśl art. 43 ust. 2 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Zgodę, o której mowa w ust. 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 42 ust. 2a). Zatem odstępstwo powyższe na gruncie u.p.z.p., jest dopuszczalne, natomiast rzeczą inwestorów będzie na etapie pozwolenia na budowę ,uzyskanie stosownej zgody zarządcy drogi. Podkreślenia także wymaga, że takie właśnie ustalenie linii zabudowy jest zgodne z już istniejącą zabudową pierzejową ulicy B., ukształtowaną również przez budynek skarżącej. Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W ustawie planistycznej wskazuje się, że przy ustalaniu warunków zabudowy pod względem stosowania zasady podobieństwa (kontynuacji) uwzględnia się wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). Przy ustaleniu granic obszaru analizowanego, konieczne jest więc, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Jak wynika z analizy znajdującej się w aktach sprawy, średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 0,41, natomiast dla zabudowy wielorodzinnej wynosi on 0,39. Dla planowanej inwestycji, organ pierwszej instancji ustalił ten parametr max 0,47, wskazując, że wynika to z analizy, bowiem w obszarze występuje osiem nieruchomości, których wskaźnik zabudowy wynosi powyżej 50%, zaś ustalona wartość powinna zostać przyjęta analogicznie jak dla bezpośrednio sąsiadującej działki ew. nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zdaniem Sądu ustalenia organu I instancji zaakceptowane przez SKO, są prawidłowe i nie naruszają § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Z analizy wynika bowiem, że na dziewiętnaście nieruchomości w obszarze analizowanym, jedenaście przekracza średni wskaźnik zabudowy, a w szczególności jest on wyższy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Zasadnie także w analizie nie uwzględniono nieruchomości położonych przy ul. L. [...], [...][...] i [...] oraz działki nr [...], bowiem są to działki niezabudowane i nie mają wpływu na wartość ustalonego wskaźnika. Wspomnieć w tym miejscu należy, że jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 803/21, LEX nr 3281798, możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. Powyższy wymóg, został w ocenie Sądu spełniony przez organy. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 551/21, LEX nr 3210387, średnia powinna być wyliczana z jednej strony, dla całego obszaru, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji, ale jednocześnie, z drugiej strony, brak jest podstaw do eliminowania z tej średniej poszczególnych działek całkowicie zabudowanych. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdzie prawidłowo w ocenie Sądu nawiązano do zabudowy działki nr [...]. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 1). Z unormowania tego, wynika zatem, że podobnie jak dla ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym już w danym przepisie przewiduje się pewną tolerancję do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%. W § 6, analogicznie jak w poprzednich, w ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innej od określonej w zasadzie przewidzianej w ust. 1 szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 15,5 m, zaś dla zabudowy wielorodzinnej - 13,7 m. Szerokość elewacji frontowej planowanego budynku wskazana została od 13,5 m do 14,5 m i została ustalona jako szerokość boku frontu działki, co nie narusza wspomnianych przepisów, jednakże zaskarżona decyzja nie ustala szerokości elewacji frontowej, co należy uznać za błędne, jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy. Szerokość elewacji planowanego budynku określona na 13,5 do 14,5 m jest szerokością zgodną z przepisami. Stosownie do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zdaniem Sądu ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 7 m do 12 m oraz maksymalną wysokość głównej kalenicy wynoszącą 13,20 m, a także dach płaski, o kącie nachylenia połaci dachowych wynoszącym 12°, nawiązując do zabudowy wielorodzinnej znajdującej się na bezpośrednio sąsiadującej działce ew. nr [...]. Z analizy wynika, że średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze wynosi 3,5 m, zaś dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 8,7 m, natomiast średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 7,8 m, zaś dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 11 m. Odnosząc się do zarzutów skargi które wskazują na błędne dokonanie ustaleń w zakresie wysokości budynku, wysokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy organy prawidłowo w ocenie Sądu obrały za punkt odniesienia budynek przy ul. B. [...]. Co prawda jako jedyny w obszarze analizowanym posiada on wysokość elewacji frontowej wynoszącą 12 m, to jednak podkreślić należy, że kwartał zabudowy ograniczony ulicami: B., L., Z. i ul. D. charakteryzują budynki powstałe w przeważającej większości w okresie przedwojennym, natomiast nowopowstające budynki, choćby przy ul. L. charakteryzują się wyższą intensywnością wykorzystania nieruchomości tak pod względem wysokości, jak i powierzchni zabudowy. Nie można podzielić argumentacji, że planowany budynek, nie nawiązuje do zabudowy na działce skarżącej. Wskazać bowiem należy, że budynek przy ul. B. [...], jest rozbudowanym do obecnych parametrów budynkiem przedwojennym, jednorodzinnym o wysokości elewacji frontowej wynoszącej 5 m oraz wysokości kalenicy wynoszącej 8 m, zaś wskaźnik zabudowy dla tej nieruchomości jest wyższy niż ustalony dla planowanej inwestycji i wynosi 0,48. Odnosząc się do wskazywanej w skardze niekonsekwencji organu, który wskazał, że w analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, zaś planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze zabudowy, wskazać należy jak już była o tym mowa, że niekonsekwencja ta jest pozorna. Należy bowiem mieć na uwadze, że na obszarze tym dominuje co prawda zabudowa jednorodzinne ale nie jest ona typowa. Nie są to jednorodne w formie domy jednorodzinne z ogrodami lecz w istocie niskie budynki substandartowe nie mające wiele wspólnego z typową zabudową jednorodzinną, często także zaniedbane lub pełniące funkcje warsztatów i.t.p. Stwierdzenie organu, że planowana inwestycja, będzie stanowić kontynuację występującej na tym obszarze zabudowy należy odnieść do charakteru tereny, na którym występuje zjawisko intensyfikacji zabudowy. Teren ten zatem podlega przemianom. Wskazane jest zatem by planowana zabudowa nie nawiązywała do istniejącej zaniedbanej zabudowy substandartowej lecz do pierzejowego charakteru ulicy B., ponieważ w efekcie stworzy to harmonijną całość urbanistyczną. Ulica B., ma już ukształtowaną zabudowę i w dużej mierze jest to zabudowa pierzejowa. Nowa zabudowa, powinna mieć wysokość odpowiednią dla oprawy ulicy miejskiej zabudowy miejskiej. Wynika to także z analizy, w której wskazano, że planowana inwestycja nie powinna nawiązywać do istniejącego na działce budynku, lecz polegać na całkowitej wymianie zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę, skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.