II SA/Bk 56/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy B. prowadził na wniosek z dnia [...] sierpnia 2016 r. (sprecyzowany w dniach [...] października 2016 r. i [...] stycznia 2017 r.) złożony przez M. S. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na części działki nr [...] w obrębie gruntów wsi A. gm. B. W przedmiotowym postępowaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a w pozostałym zakresie postępowanie umorzył z uwagi na obowiązywanie na terenie objętym wnioskiem uchwały Rady Gminy w Bielsku Podlaskim z dnia 30 marca 2000 r. nr XVI/110/2000 (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 14, poz. 141 ze zm.) przeznaczającą część terenu inwestycyjnego pod budowę gazociągu wysokiego ciśnienia relacji B. Decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] sierpnia 2017 r. Kolegium wskazało następujące uchybienia podlegające wyeliminowaniu przy ponownym procedowaniu: - zaznaczenie miejsca planowanej inwestycji na załączniku graficznym nr 1 do planu miejscowego z dnia 30 marca 2000 r. w celu jednoznacznego wykazania, że wnioskowany teren jest objęty ustaleniami planu, jak też wskazanie granic terenu inwestycyjnego objętego planem ze szczegółowością umożliwiającą określenie rozmiaru pasa gruntu przeznaczonego pod gazociąg; - usunięcie rozbieżności między częścią opisową analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (z której wynika, że sąsiednie działki stanowią tereny rolne niezabudowane, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz drogi) a częścią graficzną analizy (z której wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej, budynki gospodarze, inwentarskie oraz droga publiczna). Zdaniem Kolegium, nie ustalono jednoznacznie rodzaju zabudowy występującej na analizowanym obszarze (jednorodzinna czy zagrodowa), podczas gdy funkcji tych nie można utożsamiać; - dokonanie opisu stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym w części tekstowej analizy (sformułowane wymagania dotyczące nowej zabudowy nie stanowią wyniku przeprowadzonej analizy). Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]: I. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy części działek nr [...] położonych w obrębie gruntów wsi A., gm. B. dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zakresie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia 30 marca 2000 r. nr XVI/110/2000 Rady Gminy w Bielsku Podlaskim; II. ustalił warunki zabudowy części działek nr [...] położonych w obrębie gruntów wsi A., gm. B. w sposób wskazany w decyzji dla zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Organ pierwszej instancji wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, zaś wyniki analizy stanowią załączniki nr 2 i 2a do decyzji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wójt wskazał w sposób następujący: - dokonano zweryfikowania trasy gazociągu przez działki inwestycyjne na podstawie załącznika nr 1 do planu miejscowego z dnia 30 marca 2000 r. (sporządzonego w skali 1:10 000) oraz mapy w skali 1:5000 sporządzonej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w B. w dniu [...] stycznia 1998 r. stanowiącej podstawę do wyznaczenia trasy gazociągu. Nałożenie tras wyrysowanych na tych mapach wskazuje, że są one zgodne. Wójt przeanalizował również treść decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. znak [...] Wojewody B. zawierającej zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w związku z zaplanowaniem gazociągu oraz przeanalizował wykaz gruntów rolnych podlegających czasowemu przeznaczeniu na cele nierolnicze w związku z budową gazociągu, w tym zbilansował wielkości powierzchni działek wymienionych w tych dokumentach z wielkością obszaru planowanego do wyłączenia na potrzeby projektowanego gazociągu, ze szczególnym uwzględnieniem terenu inwestycyjnego. Na tej podstawie Wójt ustalił, że gazociąg przebiega wyłącznie przez działki inwestycyjne (poprzednio oznaczone nr [...]) w pasie o szerokości 11 m po wschodniej ich stronie, wzdłuż granicy z działką nr [...] należącą do T. B. W odniesieniu do tego obszaru organ pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na ustalenia planu miejscowego; - w zakresie ustalenia warunków zabudowy organ pierwszej instancji szczegółowo opisał z jakiego stanu zagospodarowania wynikającego z obszaru analizowanego wywiódł poszczególne parametry i ustalenia. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła T. B. Wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji została jej doręczona bez załączników; błędnie ustalono przebieg gazociągu przez działki inwestycyjne, tj. niezgodnie z trasą gazociągu wynikającą z planu miejscowego z dnia 30 marca 2000 r.; nie uwzględniono wyznaczenia w planie miejscowym pasa szerokości po 15 m w obie strony od linii gazociągu, mimo że konieczność wyznaczenia tego pasa wynikała również z treści decyzji o warunkach zabudowy wydanej w dniu [...] września 2000 r. dla działki nr [...] położonej po przeciwnej stronie drogi; odwołująca się nie była informowana o planowanym przebiegu gazociągu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla własnej działki w latach 2013-2016 i przebieg gazociągu nie był wówczas zaznaczony na mapie terenu do celów projektowych; inny przebieg gazociągu wynika również z uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., której aktualność potwierdzono w analizie zagospodarowania miasta B.; zabudowa na działce odwołującej się ma charakter zagrodowy a nie jednorodzinny, podobnie jak pozostała zabudowa sąsiednia; nie uwzględniono wytycznych z poprzedniej decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wskazała, że w przypadku pozwolenia na realizację inwestycji z uwzględnieniem przebiegu gazociągu jak na załączniku graficznym do decyzji pierwszoinstancyjnej, zostanie naruszony jej interes prawny jako właściciela nieruchomości. W postępowaniu odwoławczym SKO na podstawie art. 136 K.p.a. uzupełniło materiał dowodowy we własnym zakresie i poprzez zlecenie organowi pierwszej instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na okoliczność faktycznego charakteru budynków mieszkalnych istniejących na działkach nr [...] we wsi A. (czy stanowią zabudowę zagrodową czy budynki mieszkalne jednorodzinne bez związku z gospodarstwem rolnym). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.: 1. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w części ustalającej warunki zabudowy (punkt II decyzji pierwszoinstancyjnej) oraz w tej części orzekło merytorycznie poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; 2. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w pozostałym zakresie. Kolegium wyjaśniło zasady ustalania warunków zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: ustawa planistyczna) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazało, że: - prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego, tj. w odległości trzykrotności szerokości frontu działki inwestycyjnej, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy). Z uwagi jednak na rozbieżności części graficznej i części tekstowej analizy odnośnie charakteru występującej na obszarze analizowanym zabudowy, w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego ustalono, że na działkach w obszarze analizowanym (nr [...]) występują budynki mieszkalne w ramach zabudowy zagrodowej (siedliska rolnicze). Na taki rodzaj zabudowy wydano warunki zabudowy dla tych działek. Wyłącznie zabudowę zagrodową przewidywał również na działkach nr [...](poprzednie numery) plan miejscowy z 1984 r. Na działki nr [...] wydano pozwolenia na budowę, zaś na działkę nr [...] nie wydano pozwolenia na budowę, ale wydane dla niej warunki zabudowy wykluczają powstanie innej zabudowy niż zagrodowa. Dodatkowo zlecono przeprowadzenie oględzin, w trakcie których ustalono, że właściciele działek nr [...] są płatnikami podatku rolnego. Z wyjaśnień właścicieli działek nr [...] wynika, że budynki mieszkalne na tych działkach są związane z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi. Wobec powyższego Kolegium oceniło, że sporna inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji występującej na obszarze analizowanym, co jest warunkiem ustalenia warunków zabudowy wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Kolegium jako nieznajdujące uzasadnienia uznało dokonywanie, w pozostałym zakresie, szczegółowej analizy obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazało, że choć zrozumiałe są obawy odwołującej się odnośnie wrysowanego przebiegu gazociągu, to jednak nie to jest istotne, ale trasa gazociągu wynikająca z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakresie, w jakim z planu wynika trasa gazociągu przez działki inwestycyjne, postępowanie należało umorzyć. Kolegium oceniło jako prawidłowe ustalenie pasa terenu przeznaczonego pod gazociąg o szerokości 11 m na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji pierwszoinstancyjnej. Jak wskazało, ustalenie to nie wynika jednoznacznie z rysunku planu miejscowego z dnia 30 marca 2000 r. z uwagi na skalę jego sporządzenia 1:10 000, ale z dodatkowo zebranych materiałów, tj. decyzji Wojewody B. wyrażającej zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, mapy w skali 1:5000 sporządzonej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w B. w dniu [...] stycznia 1998 r. oraz wykazu gruntów przeznaczonych do czasowego przeznaczenia na cele nierolnicze. Dlatego, w zakresie w jakim umorzono postępowanie pierwszoinstancyjne, umorzenie to jest w ocenie Kolegium prawidłowe i decyzja podlega w tej części utrzymaniu w mocy. Skargę na decyzję odwoławczą złożyła do sądu administracyjnego T. B. We wstępnej części skargi wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej punktu 2, natomiast w uzasadnieniu skargi wniosła o uchylenie decyzji w zakresie "jej uzasadnienia bez podstawy prawnej dotyczącej umiejscowienia i szerokości obszaru na przebieg trasy gazociągu". W ocenie skarżącej, kolejne decyzje były w sprawie wydawane z kwalifikowanym naruszeniem prawa polegającym na braku podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa wskazanym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzuciła obrazę przepisów postępowania przez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne. W obszernym uzasadnieniu skargi wyjaśniła w sposób następujący: - błędnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jej części utrzymującej w mocy umorzenie postępowania, wskazano na przebieg trasy gazociągu wysokiego ciśnienia relacji B. wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według prawidłowo odczytanych ustaleń planu, gazociąg miał przebiegać "po wschodniej stronie terenów zainwestowanych", przez grunty rolne. Sytuacja na gruncie od daty podjęcia uchwały zmieniła się, powstały nowe budynki wraz z całą gospodarką podziemną, a zabudowa mieszkaniowa i siedliskowa przesunęła się w stronę wschodnią. Dlatego, w jej ocenie, pas gruntu z przeznaczeniem na przebieg gazociągu, zaznaczony na załącznikach do decyzji "nie spełnia zamysłu" uchwały, gdyż planuje się go umieścić między istniejącym budynkiem mieszkalnym skarżącej na działce nr [...] a planowanymi budynkami na części działek inwestycyjnych; - w § 1 pkt 4 uchwały w sprawie planu miejscowego z dnia 30 marca 2000 r. ustalono uciążliwość po 15 m w obie strony od linii gazociągu w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. Ta okoliczność wynika również z decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr [...] (obecnie [...]), w której to decyzji wrysowany przebieg gazociągu jest inny niż na załącznikach do decyzji w sprawie niniejszej. Tymczasem szerokość pasa gruntu zarezerwowanego pod gazociąg na załączniku do decyzji pierwszoinstancyjnej wynosi 11 m i pas ten przylega bezpośrednio do granic działki skarżącej. Jak wskazała, według informacji od właścicieli działek leżących na trasie gazociągu, jego przebieg planowano w odległości 6 m od drogi prowadzącej do wiatraków i wzdłuż tej drogi, w zachodniej części działki nr [...] a nie w pasie przyległym do jej wschodniej części. Zachowując specyficzny układ działek na tym terenie, trasa gazociągu przekraczając drogę wojewódzką z B. do W. w kierunku południowym trafiałaby, zdaniem skarżącej, na niezabudowaną działkę nr [...] (po scaleniu nr [...]) w zupełnie innym miejscu niż przedstawiono na załącznikach do decyzji. Wyjaśniła, że organ powinien był się posłużyć mapą obszaru trasy gazociągu obrazującego teren na północ (do wiatraków) od drogi wojewódzkiej. Zakwestionowała również możliwość posłużenia się mapą wydaną przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w B. z dnia [...] stycznia 1998 r., która – w jej ocenie - nie ma odzwierciedlenia w zasobach geodezyjnych Starostwa. Również nie zgodziła się z wyliczeniem szerokości pasa gruntu pod gazociąg na działkach inwestycyjnych na podstawie tabeli zbiorczej gruntów rolnych przeznaczonych tymczasowo na cele nierolnicze w związku z budową gazociągu oraz na podstawie treści § 4 pkt 3 planu miejscowego z dnia 30 marca 2000 r., w którym na cele nierolnicze do czasowego wyłączenia przeznaczono grunty rolne wytworzone z gleb pochodzenia organicznego klasy IV o łącznej powierzchni 5,2016 ha (na podstawie decyzji Wojewody B. z dnia [...] czerwca 1998 r.). Wskazała, że powyższe dokumenty dotyczą łącznej powierzchni użytków rolnych przeznaczonych pod gazociąg a nie powierzchni na poszczególnych działkach, zatem posłużenie się nimi jest obarczone zbyt dużym błędem tolerancyjnym, nadto nie przedstawiono wyliczeń w tym zakresie (bilansu); - okoliczności wynikające z materiału dowodowego sprawy nie wskazują, aby planowano gazociąg wzdłuż działki skarżącej jak to wrysowano na załącznikach do decyzji. Także bliska odległość gazociągu od budynku skarżącej i charakter gazociągu mogą zagrażać stabilności budynku i bezpieczeństwu jego mieszkańców. Najrozsądniejszym rozwiązaniem, zdaniem skarżącej, jest poprowadzenie gazociągu poza zainwestowanymi terenami wsi A.. Także z treści innej uchwały, tj. z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...], której ustalenia są aktualne, wynika inna trasa gazociągu relacji B. Do tych ustaleń organ pierwszej instancji nie odniósł się; - skarżąca nie była informowana o planowanej trasie przebiegu gazociągu podczas procesu inwestycyjnego budowy budynku w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], a przebieg gazociągu wzdłuż granic jej działki nie był wrysowany na dostarczonej jej w trakcie tego procesu mapie do celów projektowych (i innych pozyskanych dokumentach), mimo że przepisy prawa budowlanego nakazują sporządzać projekt zagospodarowania działki na aktualnych mapach. Zdaniem skarżącej, Kolegium skupiło się wyłącznie na materiale dowodowym dostarczonym przez organ pierwszej instancji, nie ustosunkowało się do zarzutów niespójności polityki inwestycyjnej Urzędu Gminy B. Wyjaśniła, że gdyby posiadała wiedzę o planowanej trasie gazociągu, nie zdecydowałaby się na inwestycję mieszkaniową na swojej działce w miejscu, w którym ją zrealizowała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że choć rozumie obawy skarżącej związane z realizacją gazociągu, jednakże brak jest podstaw do kwestionowania przebiegu gazociągu na terenie objętym wnioskiem inwestora. Zdaniem Kolegium, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy materiałów możliwe było jednoznaczne określenie przebiegu gazociągu przez działki inwestycyjne. Wyjaśniło, że w dacie uchwalania planu miejscowego z dnia 30 marca 2000 r. przepisy prawa nie określały skali, w jakiej należało sporządzić rysunek planu miejscowego, za wyjątkiem wskazania granic nieruchomości. Z rysunku planu można jednak odczytać niektóre granice nieruchomości, w tym objęte wnioskiem inwestycyjnym w przedmiotowej sprawie. Nie dojdzie jednak do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. wydania pozwolenia na budowę, bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest negatywna. Zarzuty skarżącej dotyczą w istocie postępowania planistycznego i mogą być formułowane ale w innej procedurze. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę. Wyjaśniła, że nie kwestionuje treści uchwały z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie planu miejscowego, ale sposób jej realizacji. Również nie kwestionuje co do zasady umorzenia postępowania, ale wrysowanie przebiegu gazociągu. Wyjaśniła, że mylnie zinterpretowano jej stanowisko, w którym wskazuje ona na inny przebieg gazociągu przez działki inwestycyjne. Także SKO, nie dostrzegając potrzeby szczegółowej analizy obszaru objętego planem miejscowym, jednocześnie zaakceptowało wrysowanie przebiegu gazociągu przez działki inwestycyjne w sposób konkretny i zindywidualizowany. Zarzuty skargi zostały również sprecyzowane w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnika skarżącej, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia znajdującego się na stronach 5-6 w zakresie umiejscowienia gazociągu wysokiego ciśnienia relacji B., tj. począwszy od słów na stronie 5: "W sytuacji odmowy ustalenia warunków zabudowy wątpliwa wydaje się szczegółowa analiza obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania (....)" aż do zdania na stronie 6 tj. do "W zakresie zatem umorzenia postępowania co do części terenu wskazanego w decyzji objętego wnioskiem inwestora stanowisko organu I instancji jest zasadne." Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej poprzez wydanie decyzji, która nie uwzględnia zapisów innych ustaw i rozporządzeń, w tym rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. 2013, poz. 640) oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkuje ustaleniem przebiegu gazociągu w oderwaniu od założeń planu zagospodarowania przestrzennego. b) art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez całkowicie błędne wyjaśnienie, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, mimo że umiejscawia gazociąg wysokiego ciśnienia przy granicy działki skarżącej tj. 150 cm od jej domu, z pominięciem założeń planu zagospodarowania przestrzennego i oczywistych ogólnie dostępnych dowodów w postaci map geodezyjnych oraz decyzji o warunkach zabudowy wydanej skarżącej oraz jej sąsiadom. Pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że skarżąca nie kwestionuje rozstrzygnięcia, ale jego uzasadnienie w zakresie dotyczącym umiejscowienia gazociągu, które prowadzi do bezpodstawnego utrwalenia wadliwie poczynionych ustaleń geodezyjno-kartograficznych. Nie neguje również przebiegu gazociągu przez działki inwestycyjne, tyle że powinien on przebiegać na drugim krańcu działek a nie w odległości 150 cm od domu skarżącej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, ustalenia organów pozostają w sprzeczności z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXHl/92/84 Gminnej Rady Narodowej w Bielsku Podlaskim z dnia 22 marca 1984 r. zmienionego uchwałą nr XVI/110/2000 Rady Gminy w Bielsku Podlaskim z dnia 30 marca 2000 r. także w zakresie wyznaczenia szerokości pasa gruntu przeznaczonego pod gazociąg (11 m zamiast 15 m w obie strony od linii gazociągu). Ponadto ustalenia organów: nie uwzględniają wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. 2013, poz. 640), w którego § 10 ust. 6 pkt 3 lit. d szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów niskiego, średniego, podwyższonego średniego i wysokiego ciśnienia ustalono na 12 m; nie uwzględniają treści decyzji dotyczącej warunków zabudowy dla działki nr [...] (aktualnie nr [...] położonej po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej z B. przez wieś A. do W. w stosunku do działek inwestycyjnych, w której załączniku graficznym wskazano na 15 m jako szerokość obszaru pod planowany gazociąg (planowana wówczas trasa gazociągu obejmowała zachodnią część działki nr [...], po przekroczeniu drogi wojewódzkiej z B. do W. w kierunku południowym dalej biegłaby przez działkę nr [...] (aktualnie nr [...]) w zupełnie innym miejscu niż wskazuje załącznik do decyzji (dalej od granicy z działką nr [...] a bliżej działki nr [...]). Pełnomocnik wyjaśniła, że na dostępnych na stronie internetowej geoportalu mapach można odczytać, że linia gazociągu (brązowa przerywana linia) w przypadku przecięcia drogi wojewódzkiej B. przebiegałaby nadal wzdłuż działek nr [...], jednakże bliżej granicy z działką nr [...] niż z działką nr [...] należącą do skarżącej (załączyła screen ze strony geoportalu). Wyjaśniła, że organy pominęły, iż: gazociąg jest urządzeniem które ma swoje położenie na wielu tysiącach kilometrów i ciągnie się linią prostą przecinając kilka tysięcy nieruchomości; sporny gazociąg to odnoga obecnie budowanego gazociągu relacji W., a jego przebiegu nie można wyrysowywać na mapach zaczynając "od środka" jednej z działek (będzie on bowiem biegł od już istniejącego gazociągu znajdującego się na "górze mapy" i jego położenie nie pokryje się z położeniem wskazanym na załącznikach nr 2 i 2a do decyzji organu pierwszej instancji). Także pełnomocnik wskazała na mapę dostępną na stronie internetowej [...] oraz na to, że po "nałożeniu" na miejscowy plan z dnia 30 marca 2000 r. konkretnych działek, wskazany jest dalszy przebieg gazociągu zgodnie z planem (przerywana brązowa linia), co potwierdza słuszność twierdzeń skarżącej, a podważa ustalenia organów (załączyła screen strony internetowej). Wskazała, że pozostawienie w obrocie prawnym poczynionych przez organy ustaleń doprowadzi do nieprawidłowej praktyki. Podczas rozprawy w dniu [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 2 oraz decyzji organu pierwszej instancji w punkcie 1, ewentualnie o uchylenie uzasadnienia decyzji zaskarżonej w takim zakresie, jak wskazano w piśmie precyzującym skargę z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Podniesione w niej zarzuty nie prowadzą do uchylenia zaskarżonej decyzji w części w jakiej sformułowano żądanie uchylenia, aczkolwiek stanowisku skarżącej w wielu aspektach nie sposób odmówić racji. Okoliczności trafnie wskazane przez skarżącą nie są jednak tego rodzaju, że dyskwalifikują zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest decyzja wydana w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, składająca się z dwóch części: umarzającej postępowanie z uwagi na objęcie terenu inwestycyjnego ustaleniami planu miejscowego oraz odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy. Skargę ostatecznie na rozprawie sprecyzowano jako dotyczącą części rozstrzygnięcia Kolegium utrzymującego w mocy umorzenie postępowania, a w szczególności dotyczącą uzasadnienia tej części rozstrzygnięcia – przez zaakceptowanie wrysowanej na załączniku nr 1 do decyzji pierwszoinstancyjnej trasy gazociągu przez działki inwestycyjne nr [...]. Zakresowość skargi wyżej opisana nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku kontroli decyzji w jej całokształcie, z dwóch powodów: po pierwsze, sąd administracyjny orzeka w granicach sprawy a nie w granicach skargi, po drugie, obydwie części zaskarżonego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia są wzajemnie powiązane w sposób wykluczający ich odrębne traktowanie. Należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zastrzeżenie to w sprawie niniejszej nie ma zastosowania). Zdaniem Sądu, bez naruszenia prawa Kolegium orzekło reformatoryjnie odmawiając inwestorce ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1 – 5, w tym punktu 1, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Uzależnia ona zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych, zastanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego. Spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa ocenia się na tzw. obszarze analizowanym. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W ocenie Sądu, w sposób niebudzący wątpliwości Kolegium wyjaśniło, uzupełniając materiał dowodowy na etapie odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a., że w obszarze analizowanym obejmującym zabudowane działki nr [...], [...] i [...] występuje zabudowa zagrodowa, a na działkę nr [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy na taką zabudowę. Zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach nr [...] podlega załatwieniu odmownemu. Ustalenia w tym zakresie oraz materiał dowodowy, w oparciu o który orzeczono odmownie na etapie odwoławczym, zostały wskazane obszernie i omówione oraz ocenione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w całości je podziela i akceptuje. Żadna ze stron nie zgłosiła jakichkolwiek zarzutów odnośnie powyższych ustaleń, a zatem Sąd nie znajduje również podstaw do powielania stanowiska Kolegium w tym zakresie w niniejszym uzasadnieniu. Dodać jedynie należy, że najzupełniej trafnie wywiódł organ odwoławczy, iż zabudowa wnioskowana (mieszkaniowa jednorodzinna) ma inny charakter niż zabudowa zagrodowa (siedliska rolnicze) i nie stanowi jej kontynuacji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej należy bowiem rozumieć w ten sposób, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Tego zaś nie można odnieść do zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej i zagrodowej (vide np. wyroki w sprawach II OSK 1440/15 z dnia 16 lutego 2017 r., II SA/Gd 41/16 z dnia 29 czerwca 2016 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Zaskarżona decyzja w punkcie 1 reformującym decyzję organu pierwszej instancji w jej punkcie II nie narusza prawa. Nie narusza również prawa w sposób prowadzący do uwzględnienia skargi rozstrzygnięcie Kolegium zawarte w punkcie 2 utrzymujące w mocy umorzenie postępowania o warunki zabudowy w zakresie, w jakim obszar inwestycyjny jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 marca 2000 r. Nie ulega wątpliwości, że w polskim porządku prawnym kształtowanie ładu przestrzennego nie może się odbywać jednocześnie na podstawie obowiązującego planu miejscowego i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy planistycznej, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Teren zatem, na którym obowiązuje plan miejscowy, nie może podlegać regulacjom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Te dwa tryby wykluczają się wzajemnie. W sytuacji zatem, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu, na którym obowiązuje plan miejscowy, możliwe są dwa rozwiązania: gdy "pokrywanie się" obszaru objętego wnioskiem i ustaleniami planu jest oczywiste oraz widoczne na wstępnym etapie załatwienia wniosku, należy wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zaś gdy okoliczność ta zostanie ustalona po wszczęciu postępowania na skutek oceny materiału dowodowego – postępowanie podlega w tej części (lub w całości) umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (vide wyroki w sprawach: II OSK 1138/11 z dnia 19 października 2012 r., II SA/Op 300/16 z dnia 22 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 983/16 z dnia 30 maja 2017 r., CBOSA). W sprawie niniejszej w trakcie postępowania okazało się, że obszar inwestycyjny jest objęty ustaleniami planu miejscowego z dnia 30 marca 2000 r., zaś z uwagi na skalę załącznika do planu (1:10 000) i jego małą czytelność dopuszczono dowody z innych dokumentów aby konkretnie ten obszar ustalić i wrysować w części graficznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Organy dokonały szczegółowych ustaleń i przeprowadziły obszerny wywód w tym zakresie. Zauważyć jednak należy, że organ pierwszej instancji podjął się powyższych ustaleń wobec przyjęcia możliwości określenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co na etapie odwoławczym okazało się ustaleniem nieprawidłowym. Zdaniem Sądu, prawidłowe od początku ustalenie charakteru zabudowy w obszarze analizowanym jako zagrodowej, a w konsekwencji konieczna konkluzja o braku kontynuacji funkcji, zwalniałyby jednak organ pierwszej instancji nie tylko od podejmowania ustaleń co do szczegółowych parametrów wnioskowanej zabudowy jednorodzinnej (decyzja w takiej sytuacji mogła być wyłącznie odmowna), ale również od szczegółowego wskazania pasa gruntu przebiegającego przez działki inwestycyjne, przeznaczonego w planie miejscowym pod gazociąg. Okoliczność więc, że na załączniku do decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło szczegółowe wrysowanie pasa gruntu pod gazociąg nie ma znaczenia, bowiem ostateczną decyzją rozpoznającą wniosek inwestorki jest decyzja odmowna. Przedmiotowe wrysowanie nie ma również znaczenia z dwóch innych powodów, częściowo już omówionych. Po pierwsze, z uwagi na charakter postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w którym wykonuje się dla każdego odrębnego wniosku o warunki zabudowy odrębną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej. W konsekwencji, konkretne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy zawierają własne analizy graficzne i tekstowe jako ich załączniki. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy przeprowadzone dla konkretnej sprawy nie wiążą w innych sprawach, w których obszar analizowany wyznacza się odrębnie z uwzględnieniem okoliczności indywidualnych. Po drugie, utrzymane w mocy w punkcie 2 zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne ma następujące brzmienie: "umarzam postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy części działek: ozn. nr ewid. [...] położonych w obrębie gruntów wsi A., gm. B. dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zakresie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XVI/110/2000 Rady Gminy w Bielsku Podlaskim z dnia 30 marca 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego 200 r nr 14, poz. 141)". Rozstrzygnięcie powyższe w zacytowanym kształcie jest bezpośrednio wiążące, nie może być rozpatrywane odrębnie od rozstrzygnięcia w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy, zaś to, w jaki sposób zostało doprecyzowane w uzasadnieniu decyzji i w załączniku graficznym – z uwagi na brak możliwości kontynuacji procesu inwestycyjnego nie ma znaczenia. Obawy skarżącej dotyczące tej okoliczności są nieuzasadnione. Konsekwencje zaskarżonej decyzji Kolegium w jej całokształcie są bowiem takie, że proces budowlany na jej podstawie nie będzie się mógł rozpocząć, zaś utrzymanie w mocy umorzenia postępowania należy potraktować jako rozstrzygnięcie formalne o braku podstaw do procedowania w zakresie warunków zabudowy co do części działek inwestycyjnych objętych ustaleniami planu. A zatem, co Sąd jeszcze raz podkreśla, treść załącznika graficznego do decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] lutego 2018 r. i uzasadnienie wyznaczenia pasa gruntu o szerokości 11 m pod planowany gazociąg nie ma żadnego znaczenia dla procesu inwestycyjnego na tych działkach w przyszłości, bowiem proces ten będzie wymagał odrębnych decyzji, kolejnych analiz i prawidłowego ustalenia przebiegu gazociągu. Pomimo więc takiej a nie innej treści załącznika nr 1 oraz pomimo kwestionowanej części uzasadnienia decyzji, wiążącym prawnie pozostaje przebieg gazociągu zaplanowany w uchwale w sprawie planu miejscowego z dnia 30 marca 2000 r. Jeśli zatem działek inwestycyjnych spornych w sprawie niniejszej, lub innych przez które przebiega gazociąg zaplanowany w uchwale z dnia 30 marca 2000 r., będzie dotyczył jakikolwiek inny wniosek o warunki zabudowy, to w tym odrębnym postępowaniu ponownie organy będą zobowiązane przeprowadzić analizę przebiegu gazociągu i wrysować go w część graficzną analizy oraz zobrazować na załączniku graficznym do decyzji. Tytułem wyjaśnienia należy wskazać, że w części rację ma skarżąca zwracając uwagę na niekonsekwencję argumentacji Kolegium, które z jednej strony akceptuje jako prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie szczegółowego przebiegu gazociągu a z drugiej strony uznaje szczegółowe analizy w tym zakresie za nieuzasadnione. Nie wpływa to jednak na byt prawny zaskarżonej decyzji. Skutkiem bowiem tej decyzji są dwie okoliczności: odmowa ustalenia warunków zabudowy i formalne przesądzenie, że część terenu inwestycyjnego jest objęta planem miejscowym co wymagało w tej części umorzenia postępowania. To zaś są ustalenia prawidłowe. Stąd zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej uchylenia jak też i uchylenia fragmentu jej uzasadnienia. Sąd podziela stanowisko skargi o dopuszczalności uchylenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednakże nie występują przesłanki ku temu w sprawie niniejszej z powodów wyżej wskazanych. Wskazać także należy, że orzeczenia sądów administracyjnych wskazane przez pełnomocnika skarżącej (II OSK 47/14 i II SA/Rz 1426/15) nie dotyczą sytuacji, w której przebieg gazociągu wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan faktyczny w tych sprawach różnił się zatem od stanu faktycznego sprawy niniejszej, zatem powołanie tych orzeczeń nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że o ile zawierają one szereg trafnych spostrzeżeń, to jednak nie mogą odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca przedstawiła szereg dowodów na okoliczność innego niż wrysowany na załączniku do decyzji przebiegu gazociągu, tzn. po zachodniej a nie po wschodniej stronie działek inwestycyjnych. Treść przedstawionych dokumentów koreluje z twierdzeniami skarżącej, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Istotnie, treść § 1 pkt 4 planu miejscowego z dnia 30 marca 2000 r. odnośnie szerokości pasa technicznego gazociągu, jak też treść załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] z wyrysowanym pasem technicznym o szerokości po 15 w obie strony od linii gazociągu, a także dokumenty przedłożone przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. mogą wskazywać na prawdopodobny inny przebieg pasa technicznego gazociągu niż wrysowany na załączniku graficznym do decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w sprawie niniejszej. Może to tłumaczyć powody braku wiedzy skarżącej o trasie gazociągu na działce sąsiedniej w trakcie procesu inwestycyjnego na jej działce. Te jednak okoliczności będą istotne wyłącznie w przypadku prowadzenia kolejnych postępowań o warunki zabudowy dla spornego terenu, jednakże nie w sprawie niniejszej z wyżej wyjaśnionych powodów, w szczególności z powodu odmowy ustalenia warunków zabudowy. Obawy skarżącej o to, że pozostawanie w obrocie prawnym załącznika nr 1 do decyzji pierwszoinstancyjnej utrwali praktykę orzeczniczą w przyszłości są zbyt daleko idące, mając na uwadze brak wiążącego na przyszłość charakteru tego załącznika oraz obowiązywanie planu miejscowego z dnia 30 marca 2000 r., którego treść jest obowiązującym prawem rozstrzygającym dla każdego innego postępowania o przebiegu gazociągu. Z wyżej wskazanych powodów również i nieuwzględnienie treści rozporządzenia o warunkach technicznych dla sieci gazowych nie mogło być brane pod uwagę. Z kolei uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] (k. 26 i n.) nie dotyczy spornego terenu (gminy B.) ale terenu miasta B., przez który ma przebiegać gazociąg. Wobec powodów odmowy ustalenia warunków zabudowy w sprawie niniejszej brak jest podstaw do szczegółowego ustosunkowywania się do treści tej uchwały, jak i pominięcie jej przez Kolegium przy ustaleniach poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji nie stanowi naruszenia prawa. Nie mogły również odnieść skutku zarzuty dotyczące niekonsekwencji władz lokalnych odnośnie prowadzenia polityki przestrzennej na podstawie prawa lokalnego i decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty w tym zakresie powinny być kierowane wobec władz lokalnych i nie podlegają rozpoznaniu w sprawie niniejszej. Wnioski w zakresie zmiany przebiegu gazociągu w planie, jak trafnie wskazało Kolegium, są wnioskami odnośnie polityki przestrzennej gminy i dotyczą procedury planistycznej a nie procedury ustalania warunków zabudowy. Wskazać natomiast należy, że w przypadku zamiaru gminy realizacji przebiegu gazociągu w kształcie wynikającym z obowiązujących uchwał, trasa gazociągu będzie mogła zostać poprowadzona według treści uchwały i jej załączników, zaś sposób realizacji w takim przypadku jest zagwarantowany prawnie przez instytucję wywłaszczenia nieruchomości lub ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a więc także bez zgody właściciela nieruchomości, przez którą inwestycja w postaci gazociągu została zaprojektowana w prawie lokalnym (art. 112 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Reasumując, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego i materialnego zarzuconego w skardze, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podnoszone braki i nieprawidłowości nie rzutują na jej legalność, w szczególności Kolegium wyjaśniło skarżącej stanowisko organu w sposób wyczerpujący zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Dostrzeżone niekonsekwencje argumentacji nie są tej miary, aby decyzję eliminować z obrotu prawnego. Sąd rozpoznał sprawę na pierwszej rozprawie mimo wniosku inwestorki o jej odroczenie z uwagi na konieczność szczegółowego zapoznania się ze złożonym w dniu [...] kwietnia 2019 r. pismem procesowym skarżącej oraz załącznikami do niego. Zdaniem Sądu, przedłożone dzień przed rozprawą dokumenty stanowiły wyłącznie doprecyzowanie stanowiska skarżącej, nie wnosiły do sprawy istotnych nowych okoliczności, które miałyby znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz dla możliwości obrony przez inwestorkę jej interesu prawnego. Zgodnie z art. 99 P.p.s.a., sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Taka ważna przyczyna w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.