VII SA/Wa 1105/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania wszczętego na wniosek [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie ścianki działowej w garażu dwustanowiskowym w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, na działce nr ewid. [...], obręb [...], ul. [...], gm. [...] [...], do czasu uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowienie zostało wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz.U. z 2016 r. poz. 23), 2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w dniu [...] września 2012 r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynął wniosek [...] w sprawie pozwolenia na budowę "ściany rozdzielającej garaż dwustanowiskowy zgodnie z postanowieniem i zobowiązaniem sądu z dn. [...].09.2012 r. w budynku mieszkalnym przy ul. [...], [...], dz. ew. [...]". Do wniosku inwestor dołączył postanowienie Sadu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności, pełnomocnictwa oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] października 2012 r. wpłynął do organu I instancji projekt zamienny podziału przedmiotowego garażu oraz zobowiązanie z dnia [...] października 2012 r. wydane przez Sąd Rejonowy w [...] dla [...], do wykonania prawomocnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r. pod rygorem zawieszenia postępowania. Organ I instancji pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wezwał inwestora do uzupełnienia przedmiotowego wniosku (uzupełnienie wniosku nastąpiło dnia [...] listopada 2012 r.), a następnie zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie. W dniu 13 grudnia 2012 r. wpłynęło do Starostwa Powiatu [...] pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. [...], z informacją, że nie wyraża zgody na wybudowanie przedmiotowej ściany rozgraniczającej dwa stanowiska garażowe, wraz z uzasadnieniem. W następstwie powyższego Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji, a w dniu [...] stycznia 2013 r. przedmiotowe postępowanie zawiesił postanowieniem [...], na wniosek [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. W dniu [...] lipca 2015 r. wpłynęło pismo inwestorki o wznowienie zawieszonego postępowania, wraz z załącznikami: postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., opinią z dnia [...] lutego 2015 r. "w sprawie Sygn. akt [...] z wniosku [...] z udziałem [...] o zniesienie współwłasności" biegłego sądowego z zakresu budownictwa - mgr inż. [...], sporządzoną na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2014 r. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. podjął przedmiotowe postępowanie, zawieszone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2015 r. poinformował strony o zakończeniu gromadzenia akt sprawy w przedmiotowym postępowaniu oraz przysługującym im prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej ścianki działowej. Decyzja ta została zaskarżona przez [...] do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta [...] ponownie badając sprawę, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego: "1. Projekt budowlany należy opracować zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra z dnia 03 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach geodezyjnych i kartograficznych (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, 1287); 2. Uzupełnić opis i rysunki dotyczące istniejących instalacji oraz projektowanych (przebudowa) uwzględniając możliwość samodzielne, bezkolizyjne korzystanie z urządzeń przez właścicieli działki i budynku. 3. Należy przedłożyć wyrok, informacje na temat obecnego etapu postępowania sądowego w sprawie zniesienia współwłasności". W następstwie tego [...] pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. zwróciła się do organu I instancji o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Organ I instancji, uwzględniając powyższy wniosek postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie wykonania ścianki działowej w garażu dwustanowiskowym. Na postanowienie to [...] złożyła do Wojewody [...] zażalenie. 3. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2012 r. sporządzonego w Starostwie Powiatu [...], wynika, że [...], zam. w [...], przy ul. [...], jest właścicielem (udział 1/2) działki nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...], obręb [...], oraz, że analiza dokumentów wykazała, że jest stroną w przedmiotowej sprawie. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6, wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ stwierdził również, że w przypadku spełnienia przez inwestora powyższych wymogów oraz wymagań wynikających z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A wobec powyższego, zdaniem organu, organ I instancji zasadnie wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia dołączonej do wniosku z dnia [...] września 2012 r. dokumentacji projektowej. Organ stwierdził, że Wojewoda [...] w swej decyzji z dnia [...] r. nr [...] wskazał, że podział garażu jest możliwy w sytuacji, gdy projektant rozwiąże wszystkie kwestie umożliwiające samodzielne, bezkolizyjne funkcjonowanie obydwu jego części. Do czasu uzupełnienia materiału dowodowego rozpoznanie sprawy nie jest możliwe, dlatego zawieszenie przez organ I instancji postępowania "...do czasu uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty" jest całkowicie uzasadnione. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...] złożyła [...]; zarzucając naruszenie: 1) art. 98 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zawieszenia postępowania mimo złożonego sprzeciwu skarżącej jako strony tego postępowania; 2) art. 10 kpa i art. 8 kpa w zw. z art. 98 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem tak ważkiego postanowienia mimo warunku braku sprzeciwu strony postępowania - uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zgłoszonego żądania; 3) art. 35 kpa w zw. z art. 12 kpa wyrażające się w braku rozstrzygnięcia i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą szybkości i w terminach określonych w przepisach i przedłużaniu sprawy ponad rozsądny czas przez nadużycie wykorzystania do tego instytucji zawieszenia postępowania na wniosek strony; 4) art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez nie wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo niespełnienia nałożonych przez organ na [...] zobowiązań; 5) art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niezrozumiałe i przedwczesne zastosowanie tego przepisu i nie mające znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia znajdowanie uzasadnienia dla wydania postawienia z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], podczas gdy postanowieniem poprzedzającym skarżone rozstrzygnięcie Wojewody było postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], w którym organ mimo upływu wyznaczonego terminu nie wydał decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a zawiesił postępowanie na czas dowolny i bliżej nieokreślony, faworyzując tym samym jedną stronę postępowania; 6) art. 7, 77 i 107 § 3 kpa - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności brak odniesienia się w skarżonym postanowieniu do okoliczności podanych przez skarżącą w zażaleniu na postanowienie organu I stopnia, głównie kwestii nałożonego na uczestniczkę obowiązku uzupełnienia braków w podanym terminie, przekroczenia wyznaczonego terminu przez uczestniczkę oraz konsekwencji zawieszenia wyrażających się w dalszym opóźnianiu rozwiązania sporu dotyczącego podziału współwłasności i dalszego narastania konfliktów – - domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, uchylenia w całości poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o zawieszeniu postępowania wszczętego na wniosek [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie ścianki działowej w garażu dwustanowiskowym w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, na działce nr ewid.[...], obręb [...], ul. [...], gm. [...], do czasu uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie narusza prawo. Sąd nie podzielił stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 8. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane na podstawie art. 98 § 1 kpa w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Zgodnie z art. 98 § 1 kpa, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i wykonanie robót budowlanych - ścianki działowej w garażu dwustanowiskowym w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. zobowiązał inwestora – [...] do uzupełnienia projektu budowlanego, w określonym terminie, pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestor – [...] nie uzupełniła braków do czego została zobowiązana przez organ I instancji, lecz złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, który to wniosek został uwzględniony przez organ I instancji – Starostę [...], a następnie utrzymany w mocy przez Wojewodę [...] zaskarżonym postanowieniem. 9. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda [...] przywołał art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stosownymi przepisami oraz przywołał ust. 3 tego przepisu, nie wskazując jednakże stosownego oznaczenia – art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.", jak również nie biorąc go pod uwagę. Nie budzi zatem wątpliwości, że wypełniając obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ, po dokonaniu sprawdzeń przedłożonej dokumentacji, w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ma obowiązek - w drodze postanowienia - nakazać inwestorowi usunięcie wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie, organ jest zobligowany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ ma obowiązek ("organ wydaje") wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, nie jest to decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 września 2013 r. II OSK 155/12 LEX nr 137 8564; wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2012 r. II OSK 996/11 LEX nr 1138218). Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na wniosek inwestora, uzasadniony brakiem możliwości usunięcia w zakreślonym terminie wskazanych nieprawidłowości, stanowi obejście przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Niniejszy skład orzekający podziela w zupełności takie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1759/11 (LEX nr 1155906). Zdaniem Sądu nie miał w niniejszej sprawie zastosowania art. 98 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu, bowiem nie tylko nie było zgody drugiej strony postępowania, ale wręcz złożony był przez nią sprzeciw. Uwzględnienie żądania strony o zawieszenie postępowania godziło w interes społeczny jakim jest zasada prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowań bez zbędnej zwłoki i przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków zmierzających do załatwienia sprawy, o czym mowa w wyrażonej w art. 12 kpa, zasadzie szybkości postępowania. Przede wszystkim jednak, zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na wniosek inwestora, uzasadniony brakiem możliwości usunięcia w zakreślonym terminie wskazanych nieprawidłowości, stanowi obejście art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. 10. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.