VII SA/Wa 1109/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. W. i W. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia i odbudowy zjazdu z drogi krajowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a. , po rozpoznaniu wniosku W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] znak: [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek wniosku M. i W. małż. W. z dnia [...] grudnia 2014 r. o odtworzenie i odbudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] położonych w m. [...]. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. umorzył postępowanie wszczęte na skutek wniosku M. i W. W. z dnia [...] grudnia 2014 r. o odtworzenie i odbudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w m. [...] do nieruchomości o numerach ewidencyjnych działek [...] i [...], z uwagi na, że przedmiotowa sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz działkę nr [...] nie istnieje i nie istniał legalny zjazd z drogi krajowej. Organ dodatkowo stwierdził, że na aktualnej opieczętowanej przez organ mapie zasadniczej nie jest wykazany zjazd z DK [...] do działki nr [...] jak też do działki nr [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r.nr [...] organ wezwał stronę do sprecyzowania przedmiotu żądania z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz do uzupełnienia o dokumenty niezbędne dla rozpoznania sprawy w tym o kopię aktualnej mapy zasadniczej. W odpowiedzi strona w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. sprecyzowała, iż przedmiotem jej wniosku jest żądanie odtworzenia i odbudowania zjazdu z DK [...] do nieruchomości o numerach działek [...] i [...], który zdaniem strony został zlikwidowany na skutek wybudowania rowów odwadniających w miesiącach październik, listopad 2014 r. oraz przekazała przy piśmie część dokumentów wskazanych w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje natomiast wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odtworzenia i odbudowania zjazdu przez zarządcę drogi publicznej. Rozpatrując ponownie sprawę i utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. wnioskodawcy (korzystający z pomocy radcy prawnego) oświadczyli jednoznacznie, że nie wnoszą o wydanie zezwolenia na budowlę lub przebudowę zjazdu, ale wnoszą o odtworzenie i odbudowę zjazdu przez zarządcę drogi. Z uwagi na sprecyzowanie przez wnioskodawców żądania wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r., organ zobowiązany był umorzyć postępowanie. Organ wskazał również, że wniosek strony o wszczęcie postępowania określa przedmiot i zakres tego postępowania. Oznacza to, że o treści żądania decyduje jedynie strona, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania {vide: wyroki NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 510/07, LEX nr 505314 oraz z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 771/07, LEX nr 485362). We wniosku z dnia [...] grudnia 2014 roku oraz piśmie z dnia [...] grudnia 2014 roku strony wyraźnie wskazały, że wnoszą o cyt. "odtworzenie i odbudowę zjazdu z DK-[...] do działki o numerach [...] i [...] położonych w [...], które to zjazdy zostały zlikwidowane przez wybudowanie rowów odwadniających, w czasie remontu drogi krajowej DK-[...], w miesiącach październik, listopad 2014". Wyjaśnił również, że kwestia zjazdów z dróg publicznych jest uregulowana w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) przez prawo publiczne, jako zagadnienie publiczno-prawne. Przepis art. 29 tej ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust 2). Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno-prawne. Z przywołanych regulacji wynika, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to bowiem czynność materialno-techniczna (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Op 456/10). W niniejszej sprawie strony wyraźnie artykułowały, że nie chodzi im o wydanie zezwolenia na budowę czy lokalizację zjazdu, a o wydanie decyzji w przedmiocie "odtworzenia i odbudowania" zjazdu uprzednio istniejącego, zlikwidowanego w związku z dokonanym remontem (w tym odtwarzaniem istniejących rowów) drogi krajowej nr [...]. W tym stanie rzeczy należy wskazać, że takie żądanie stron nie mogło zostać załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej, albowiem jak wyżej wyjaśniono, zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zatem raz jeszcze koniecznym jest powtórzenie, że analizowane przepisy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenia (odtworzenia) zjazdu. Skoro zarządca drogi krajowej nr [...] podczas dokonywanego remontu (w tym odtwarzania istniejących rowów) ustalił, że uprzednio użytkowany przez strony zjazd nigdy nie istniał w znaczeniu prawnym, to postępowanie w sprawie jego odtworzenia stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. M. W. i W. W. wnieśli w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odtworzenie i odbudowanie zjazdów z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] położonych w [...] powiat [...] lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem Skarżących, decyzję wydał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad natomiast faktycznie wydał ją Dyrektor Departamentu Zarządzania Drogami i Mostami. Jeżeli zatem w/wym. nie miał umocowania na piśmie do wydania przedmiotowej decyzji to z przyczyn formalnych jest ona nieważna. Zdaniem Skarżących, zjazd do prywatnych nieruchomości został zniszczony i nie odtworzony. Twierdzenie organu, że zjazd nie istniał sprzeczne jest z faktem przejazdu do nieruchomości Skarżących i korzystanie z nich przed remontem. W sprawie przed przystąpieniem do remontu nigdy nie byliśmy powiadomieni, że będzie ten remont i likwidowane będą zjazdy. Reasumując uważają, że zjazd powinien być odtworzony i odbudowany właśnie przez GDDK i A, tym bardziej, że ich brak w chwili obecnej uniemożliwia korzystanie z działek zgodnie z ich przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Na wstępie stwierdzić należy, że podniesiony przez strony zarzut dotyczący naruszenia wymogów formalnych wydania zaskarżonej decyzji poprzez jej wydanie przez Dyrektora Departamentu Zarządzania Drogami i Mostami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przypadku ewentualnego braku pisemnego upoważnienia do wydania przedmiotowej decyzji w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie jest zasadny. Stosownie bowiem do treści art. 268a. k.p.a., organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Na gruncie przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad upoważnił Dyrektora Departamentu Zarządzania Drogami i Mostami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, do wydania decyzji administracyjnych w jego imieniu, co potwierdza załączony do akt sprawy dokument pełnomocnictwa. Istotnym dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ustalenie zasadności podjętej przez GDDKiA decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu oraz wyjaśnienie, czy poprzedzające podjęte rozstrzygnięcie postępowanie wyjaśniające, prowadzone było wedle obowiązujących w tym zakresie reguł k.p.a. W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma również ścisłe określenie jej przedmiotu. Wniosek strony o wszczęcie postępowania określa przedmiot i zakres tego postępowania. Oznacza to, że o treści żądania decyduje jedynie strona, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania. We wniosku z dnia [...] grudnia 2014 roku oraz piśmie z dnia [...] grudnia 2014 roku strony wyraźnie wskazały, że wnoszą o cyt. "odtworzenie i odbudowę zjazdu z DK-[...] do działki o numerach [...] i [...] położonych w [...], które to zjazdy zostały zlikwidowane przez wybudowanie rowów odwadniających, w czasie remontu drogi krajowej DK-[...], w miesiącach październik, listopad 2014". Sąd wyjaśnia również, że powinności organów administracji publicznej w zakresie prawidłowego prowadzenia postępowania określają naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ wszechstronnie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy. W ocenie Sądu, organ ustalił należycie stan faktyczny i prawny sprawy, co skutkowało w rezultacie koniecznością umorzenia postępowania. Zatem mamy do czynienia z sytuacją, kiedy organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, uznając, że skoro dokumentacja prawna organu nie potwierdza istnienia zjazdu indywidualnego w stosunku do działki nr [...] i nr [...] położonych w m. [...], to tym samym brak jest możliwości udzielenia zezwolenia na przebudowę tego zjazdu indywidualnego – nieformalnego. Kwestia zjazdów z dróg publicznych jest uregulowana w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) przez prawo publiczne, jako zagadnienie publiczno-prawne. Zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publicznoprawne. Z przywołanych regulacji wynika, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to bowiem czynność materialno-techniczna {vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Op 456/10). Podobną tezę zawarł WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 23 października 2013 r., sygn. Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno - prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Powyższe stanowisko znalazło również poparcie w innych orzeczeniach sądów administracyjnych m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 736/12 oraz w Wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt III SAB/Gd 4/08. Organ wyjaśnił Skarżącym, wyraźnie żądającym wydania decyzji w przedmiocie "odtworzenia i odbudowania" zjazdu uprzednio istniejącego, zlikwidowanego w związku z dokonanym remontem (w tym odtwarzaniem istniejących rowów) drogi krajowej nr [...]. W tym stanie rzeczy w zaskarżonej decyzji należało wskazać, że takie żądanie stron nie mogło zostać załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej, albowiem jak wyżej wyjaśniono, zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zatem raz jeszcze koniecznym jest powtórzenie, że analizowane przepisy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenia (odtworzenia) zjazdu. Oczywiście w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących legalnie należy do zarządcy drogi (ust. 2) lecz z art.29 ust. 2 ani innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie można wywodzić upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Podkreślić przy tym należy, że z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że zarządca drogi nie dysponuje w zasobach archiwalnych decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu do ww. nieruchomości. Ponadto ustalono, że zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] nigdy nie figurował w Banku Danych Drogowych. Wobec powyższego przyjąć należy, że ww. zjazd nie był zatem zjazdem legalnym, a więc wykonanym przez zarządcę drogi lub za jego zgodą. Przedmiotowy zjazd do ww. działek nie został również wykazany na aktualnej opieczętowanej przez organ mapie zasadniczej. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, że wbrew twierdzeniom skargi zaskarżonej decyzji i nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia norm prawa materialnego oraz procesowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego a swoje ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarł w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Jeśli więc żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem ( II SA 1240/89). Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).