VII SA/Wa 111/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. T. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], odmawiające zawieszenia, na wniosek A. T., postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej [...] S.A. w [...] pozwolenia na budowę zespołu 9 małych budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą (w tym wewnętrznym układem drogowym, wjazdami, instalacją: kanalizacji sanitarnej, deszczowej, wodociągową, teletechniczną wraz z przyłączami oraz oświetleniem terenu), murami oporowymi, wzmocnieniem skarp, małą architekturą, ogrodzeniem oraz przekładką energetycznej sieci napowietrznej i rozbiórką budynków gospodarczych na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...]- Km [...] obręb [...] położonych przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ, podzielając stanowisko organu I instancji wskazał, że konieczność zakończenia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. nie stanowi, z punktu widzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012r. zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Fakt niezakończenia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy nie uniemożliwia wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast ostateczne zakończenie postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy może mieć wpływ, co najwyżej na wynik postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie na możliwość wydania decyzji co do istoty sprawy kończącej to postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła A. T., dochodząc uchylania postanowień organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła obu postanowieniom naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie zawisłego przed właściwym organem wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz rozstrzygnięcie zawisłego przed właściwym organem wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją nie stanowią zagadnień wstępnych w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o tę decyzję oraz jego niezastosowanie pomimo zachodzących ku temu podstaw, tj. zawisłego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak [...] o warunkach zabudowy (sygn. akt [...]) i zawisłego przed Prezydentem Miasta [...] wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. o warunkach zabudowy. Skarżąca powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (Lex 1225395), zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., stwierdziła, że wystąpienie kwestii ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest równoznaczne z wystąpieniem zagadnienia wstępnego dla postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (w oparciu o tę decyzję) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a brak rozstrzygnięcia tejże kwestii wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi również wówczas, gdy wszczęto postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło bez podstawy prawnej, nie stanowi jej wskazany przepis - art. 101 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że Kodeks postępowania administracyjnego uległ zmianom w efekcie nowelizacji, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., a dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Zmianie uległa między innymi treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis ten od dnia 11 kwietnia 2011r., a więc obowiązujący już w dacie wydania postanowienia organu I instancji, stanowi że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Dyspozycja art. 101 § 3 k.p.a. stanowi zatem wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Wynika to z treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym podano między innymi, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, na taki sposób rozumienia przepisu art.101 § 3 k.p.a. wskazuje także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na który przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja. Tymczasem, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, a więc tych postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego w celu realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). W orzecznictwie zwraca się również uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt IV SA/Po 991/12). Reasumując, Sąd stwierdza, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej, w szczególności wskazany, jako jego podstawa prawna art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II OSK 316/08, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II SA/Gl 209/08,). W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ww. ustawy jak w pkt II i III.