VII SA/Wa 111/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzje organu I instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] wydaną dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że PINB [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2010 r., nałożył na [...] Sp. z o. o. obowiązek przedłożenia: - dokumentacji budowlanej powykonawczej nośnika reklamowego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...] przy [...] w [...], zawierającej ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych z potwierdzeniem, że spełniają wymogi określone w przepisach i warunkach technicznych oraz zgodnością z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a także, że lokalizacja przedmiotowego nośnika jest uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich; - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego, decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2010 r., stwierdził jej nieważność. Od powyższej decyzji [...] WINB odwołanie wniosła [...] Sp. z o. o. GINB decyzją z dnia [...].02.2011 r., znak: [...] uchylił decyzję [...] WINB Nr [...]z dnia [...].11.2010 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] Nr [...] z dnia [...].09.2010 r. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniosła M. M.. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie sygn.. akt VII SA/Wa 1034/11 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że przedmiotem kontroli była decyzja którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązano inwestora do przedłożenia organowi nadzoru budowlanego dokumentacji budowlanej powykonawczej i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntował się pogląd, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nie może nałożyć obowiązku przedłożenia dokumentacji (inwentaryzacji, ocen technicznych i ekspertyz). Bowiem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 stanowi, ze organ może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności – przez co należy rozumieć wykonanie określonych czynności faktycznych tzn. wykonania robót budowlanych, które spowodują, że po ich wykonaniu budowa stanie się zgodna z przepisami prawa. Obowiązek przedłożenia organowi dokumentów może być nałożony jedynie w postanowieniu dowodowym wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nałożenie zaś przez organ obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku wykonania określonych czynności jest rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia 20 września 2010r. zamiast obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych - nakazał przedłożenia dokumentacji czym dopuścił się rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. pkt 2 ustawy Prawo budowlane musi polegać na określeniu konkretnych robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem. Na podstawie w/w przepisu organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie, zaś nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentacji pozbawia organ możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego, po wykonaniu tego obowiązku. Żądanie przedstawienia dokumentów powinno się odbywać w drodze postanowienia dowodowego w oparciu o przepis art. 81 c ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie merytoryczne w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy następuje w dalszej kolejności w formie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przy czym w ocenie Sądu podnoszone przez skarżącą w skardze zarzuty, że obiekt powstał na gruncie rolnym z naruszeniem warunków technicznych i bez pozwolenia na budowę, a więc winien mieć zastosowanie tryb z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane dotyczą postępowania zwykłego i w tym postępowaniu mogły być jedynie podnoszone. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w dniu 10 września 2013 r. w sprawie II OSK 860/12 oddalił skargę. W uzasadnieniu wydanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w jego ocenie nie budzi wątpliwości prawidłowość podjętej przez Sąd I instancji oceny, że decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] września 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a skoro tak to Sąd pierwszej instancji zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestionującego takie stanowisko. Ponownie rozpatrując sprawę - w związku z powyższymi wyrokami – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...]. 11. 2010 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. skarżąca zarzuciła organowi wadliwość rozstrzygnięcia wynikającą z : I. mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku, poz.243, nr 1623, tekst jednolity z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, iż - z treści przedmiotowego przepisu wynika, że organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności faktycznych tj. robót budowlanych, a więc, co do zasady w tym trybie organ nie jest uprawniony do żądania takich dokumentów jak dokumentacja powykonawcza, czy inwentaryzacja geodezyjna; - dostosowanie inwestycji budowlanych do stanu zgodnego z prawem polega na robotach budowlanych, natomiast fakt dostarczenia przez inwestora dokumentacji budowlanej nie może doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co do zasady, albowiem zdaniem organu II instancji przepis ten nie przewiduje nałożenia innego obowiązku niż wykonanie robót budowlanych; - nałożenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] obowiązku dostarczenia przez Inwestora określonych dokumentów, zamiast obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych w postaci wykonania robót budowlanych jest rażącym naruszeniem przedmiotowego przepisu, tym samym oparcie zaskarżonej decyzji na poglądach interpretacyjnych, które utraciły swoją aktualność w następstwie wejścia w życie z dniem 31 maja 2004 roku nowelizacji przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane, dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) i której to zmiany stanu prawnego organ odwoławczy nie uwzględnił w zaskarżonym rozstrzygnięciu, choć powinien, zważywszy, iż nastąpiła na długo przed dniem wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2010 roku. II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w postaci : 1. art. 156 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168 z późn. zm.), które polegało na: - wydaniu decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji stwierdzającej nieważność w niniejszej sprawie, pomimo że nie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2010 roku, w postaci wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować uchyleniem w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku i odmówieniem stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 roku, - błędnym przyjęciu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2010 roku obarczona jest wada prawną w postaci rażącego naruszenia prawa; 2. artykułu 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak w treści decyzji organu II instancji uzasadnienia prawnego, sporządzonego w sposób zgodny z wymogami wskazanymi w wyżej wskazanym przepisie proceduralnym, w szczególności brak wskazania przez organ odwoławczy przesłanek do przyjęcia, iż nałożenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] obowiązku dostarczenia przez Inwestora określonych dokumentów, zamiast nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych w postaci wykonania robót budowlanych, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo budowlane; 3. artykułu 138 § 1 pkt 1) Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji podczas, gdy decyzja winna zostać uchylona w myśl art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji PINB [...] z [...] września 2010 r. nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej wykonanego nośnika reklamowego na działce o nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. W tym miejscu należy podnieść, że w/w decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. uchylającym wcześniej wydaną przez organ odwoławczy (GINB) decyzję z dnia [...]. 02. 2011 r., którą organ ten uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. 11. 2010 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym z [...]. 09. 2010 r. oraz po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r. oddalającym skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Użyte w wyżej wskazanym przepisie sformułowanie oznacza, ze ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostało ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyr. SN z 25 lutego 1998r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, Nr 1, poz. 2; głosa aprobująca : B. Adamiak, OSP 1999, Nr 5, poz.101). Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej (wyr. NSA z 16 października 1997 r. , I SA/PO 263/97, LexPolonica). W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, ze zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sadowych w innych sprawach. Ocena prawna jest wiążąca nie tylko dla organu administracji, który jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, ale również dla organu zobowiązanego do zajęcia stanowiska w sprawie w trybie określonym w art.106 k.p.a. ( wyrok NSA z 8 stycznia 2001 r., II SA 896/00, ONSA 2002, Nr 1 ,poz.38). W ocenie sądu organ ponownie rozstrzygając sprawę uwzględnił przedstawioną w uzasadnieniach w/w wyroków ocenę prawną – którą również sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany i którą w pełni podziela. W tym miejscu należy zaznaczyć, ze decyzja podlegająca kontroli Sądu została wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art.16 k.p.a. Z tego względu wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach i wymaga bezspornego ustalenia, ze kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a. Poza tym organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeka kasacyjnie, a nie rozpatruje sprawy ponownie w jej całokształcie, gdyż temu służy postępowanie zwykłe. Jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest wada rażącego naruszenia prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. OSK 1134/04 o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde nawet oczywiste naruszenie prawa. nie każde bowiem naruszenie dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędnym jest jej eliminacja, tak jak gdyby od początku nie została wydana. W ocenie Sądu do takiego naruszenia prawa w niniejszej sprawie doszło. Jako podstawę decyzji wydanej dnia [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] powołał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. – Prawo budowlane, stosownie do treści którego "organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Przy czym na podstawie tego przepisu organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję tylko jednokrotnie – co znaczy, że jeżeli z przedstawionych dokumentów będzie wynikało, że aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem konieczne jest wykonanie określonych robót budowlanych, organ nie ma możliwości wydania na tej podstawie decyzji zobowiązującej do ich wykonania. W tej sytuacji w ocenie sądu rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznającego za prawidłową i zgodną z prawem decyzję organu I instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż weryfikowana w postepowaniu nadzorczym decyzja PINB-u z [...]. 09. 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest zgodna z prawem. Taka też ocena decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dnia [...].09.2010 r. została wyrażona tak w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. (sygn.. akt VII SA/Wa 1034/11) jak i wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 860/12). Biorąc powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.