II OSK 860/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.M. Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1034/11 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2011r., sygn.akt VII SA/Wa 1034/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lutego 2011 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku i rozstrzygnął o kosztach postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [..] z dnia [..] listopada 2010 r. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [..] z dnia [..] września 2010r. nakładającej na C.M. Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentacji budowlanej powykonawczej nośnika reklamowego na terenie działki nr ew [..] w obr. [..] przy [..] w W. zawierającej ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych z potwierdzeniem, że spełniają one wymogi określone w przepisach i warunkach technicznych oraz są zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a lokalizacja nośnika jest uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich. W uzasadnieniu decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nakładając w/w obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118–w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) organ rażąco naruszył ten przepis, bowiem dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie daje podstaw do nałożenia obowiązków wskazanych w rozstrzygnięciu. Przepis ten nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości żądania od inwestora takich dokumentów jak inwentaryzacja powykonawcza czy dokumentacja powykonawcza. Sentencja rozstrzygnięcia organu powiatowego stoi w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi że przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po rozpatrzeniu odwołania C.M. Sp. z o.o. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [..] z dnia [..] lutego 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [..] września 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia, a prowadzenie postępowania w sprawie nośnika reklamowego w trybie art. 51 ustawy było działaniem prawidłowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia gdy treść decyzji jest sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy rodzaj naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Sankcja stwierdzenia nieważności decyzji nie jest więc możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Organ przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne rozbieżnie interpretujące treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponadto w ocenie organu nadzorczego decyzja PINB dla m.st. Warszawy z dnia [..] września 2010 r., nie jest obarczona pozostałymi z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wadami skutkującymi stwierdzenie jej nieważności. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzucała zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego niewłaściwego trybu legalizacyjnego w postępowaniu zwykłym podnosząc, że inwestor winien być zobowiązany do przedłożenia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, gdyż zrealizował wolno stojące urządzenie reklamowe wymagające pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej uchylenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienie bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana była przez organy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [..] września 2010 r. nakazująca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy przedłożenie dokumentacji budowlanej powykonawczej i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w zakreślonym terminie. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy organ nie może nałożyć obowiązku przedłożenia dokumentacji (inwentaryzacji, ocen technicznych i ekspertyz). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi bowiem o "nałożeniu przez organ obowiązku wykonania określonych czynności" przez co należy rozumieć wykonanie określonych czynności faktycznych tzn. wykonanie robót budowlanych, które spowodują że budowa będzie zgodna z przepisami prawa. Obowiązek przedłożenia dokumentów może być nałożony jedynie w postanowieniu dowodowym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy. Nałożenie zaś przez organ obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku wykonania określonych czynności jest rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. np. wyrok WSA z dnia 6 lutego 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1323/05; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 163/05; wyrok WSA z dnia 10 października 2008r., sygn. akt II SA/Łd 510/08; wyrok WSA z dnia 24 października 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 322/05 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W przedmiotowej sprawie PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzją z dnia [..] września 2010r. zamiast obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych - nakazał przedłożenia dokumentacji czym dopuścił się rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy musi polegać na określeniu konkretnych robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem. Na podstawie w/w przepisu organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie, zaś nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentacji pozbawia organ możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego, po wykonaniu tego obowiązku. Żądanie przedstawienia dokumentów powinno się odbywać w drodze postanowienia dowodowego w oparciu o przepis art. 81 c ustawy. Rozstrzygnięcie merytoryczne w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy następuje w dalszej kolejności w formie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podnoszone przez skarżącą w skardze zarzuty, że obiekt powstał na gruncie rolnym z naruszeniem warunków technicznych, i bez pozwolenia na budowę, a więc winien mieć zastosowanie tryb z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy dotyczą postępowania zwykłego i w tym postępowaniu mogły być jedynie podnoszone. Skargę kasacyjną na przywołane orzeczenie WSA z dnia 15 listopada 2011r. złożyła C.M. Sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) zarzuciła: I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s. a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a., które polegało na błędnym przyjęciu przez WSA w Warszawie okoliczności istnienia po stronie wnoszącej skargę – M.M., interesu prawnego determinującego jej legitymację skargową w sprawie niniejszej; 2) art. 200 p.p.s.a. w związku art. 199 p.p.s.a., poprzez nieuprawnione przyznanie kosztów postępowania na rzecz M.M., pomimo że osoba ta nie posiada uprawnienia do występowania w charakterze strony skarżącej w sprawie niniejszej; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., które polegało na: - uwzględnieniu skargi, pomimo że nie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [..] września 2010 r., w postaci wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji GINB z dnia [..] lutego 2011 r., - błędnym przyjęciu, że decyzja PINB z dnia [..] września 2010 r. obarczona jest wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie wyjaśnienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku: - okoliczności faktycznych i prawnych, na podstawie których WSA w Warszawie przypisał skarżącej M.M. walor posiadania legitymacji do wniesienia skargi w sprawie niniejszej; - przyjętego do rozstrzygnięcia poglądu prawnego, iż nałożenie przez PINB obowiązku dostarczenia przez inwestora określonych dokumentów, zamiast nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych w postaci wykonania robót budowlanych, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2) ustawy; II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2) ustawy, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że dostosowanie inwestycji budowlanych do stanu zgodnego z prawem polega na robotach budowlanych, natomiast fakt dostarczenia przez inwestora dokumentacji budowlanej nie może doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co do zasady; - nałożenie przez PINB obowiązku dostarczenia przez inwestora określonych dokumentów, zamiast obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych w postaci wykonania robót budowlanych " ...pozbawia organ możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego, po wykonaniu tego obowiązku... ", tym samym oparcie zaskarżonego wyroku na poglądach interpretacyjnych, które utraciły swoją aktualność w następstwie wejścia w życie z dniem 31 maja 2004 roku nowelizacji przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane, dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) i której to zmiany stanu prawnego WSA w Warszawie nie uwzględnił w zaskarżonym rozstrzygnięciu, choć powinien, zważywszy, iż nastąpiła na długo przed dniem wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji PINB z dnia [..] września 2010 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 p.p.s.a. kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Uzasadniając autor skargi kasacyjnej wywiódł, przywołując art. 50 § 1 p.p.s.a., iż skarga dotyczyć może tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, który ma interes prawny, rozumiany jako istnienie związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. W ocenie strony M.M., która zainicjowała postępowanie przed Sądem pierwszej instancji nie spełnia przesłanek podmiotowych niezbędnych do przyznania jej legitymacji skargowej. Analiza treści materiału dowodowego, w tym przede wszystkim argumentacji podniesionej przez M.M. w skardze, uprawnia do stwierdzenia, iż skarżąca nie wskazała na żaden konkretny przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie mogłaby skutecznie żądać uchylenia kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu, z zamiarem zaspokojenia własnych interesów, czy też żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z jej potrzebami, co do zasady. Co więcej, M.M. nie wskazała w treści skargi istnienia faktycznych ograniczeń w zabudowie na jej terenie, ani też jakichkolwiek innych okoliczności wskazujących, iż działka do niej należąca znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w postaci nośnika reklamowego, należącego do Spółki, posadowionego na terenie sąsiadującej z nieruchomością M.M. działki gruntu o nr ew. [..]. Dalej, iż w orzecznictwie nie budzi sporów pogląd, iż "...nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja będzie miał automatycznie status strony postępowania w sprawie tej inwestycji...". Strona podkreśliła, wskazując na orzeczenie WSA z dnia 24 października 2005r., VII SA/Wa 322/05, LEX nr 201375), iż " ... właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć interes prawny w tym by uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994r., jeśli inwestycja może wpływać na możliwość zabudowy jego działki..." Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala ocenić, czy zainstalowany przez Spółkę nośnik reklamowy oddziałuje w jakikolwiek sposób na możliwość zabudowy działki należącej do skarżącej M.M. Granice obszaru oddziaływania obiektu lub inwestycji budowlanej wyznacza zaś oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, czy powodowaniu nadmiernego hałasu, co do zasady. Ocena prawna dopuszczalności tych wpływów powinna opierać się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tychże sfer oddziaływania. Strona skarżąca takich ograniczeń w skardze nie wykazała. Nie może być zatem wątpliwości co do tego, że skarżąca nie wykazała istnienia własnego konkretnego interesu prawnego do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez wniesienie skargi do Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Zarówno wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [..] listopada 2010 r. i decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [..] lutego 2011 r., jak również kontrolowana przez powyższe organy decyzja PINB z dnia [..] września 2010 r., nie były skierowane do M.M. i nie kształtowały żadnych indywidualnych praw i obowiązków dla tej osoby. Zdaniem Spółki, sam fakt, doręczenia decyzji do wiadomości M.M. nie oznacza, iż w postępowaniu administracyjnym i sądowym osoba ta posiadała przymiot strony i tym samym miała interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem wymienionych aktów administracyjnych. Pogląd ten w pełni znajduje oparcie w orzecznictwie, w ocenie NSA "...ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata..." (wyrok z dnia 9 lutego 2006r., w sprawie II OSK 357/05, LEX nr 194900). Sąd I instancji nie zbadał istnienia interesu prawnego skarżącej, co było tym bardziej konieczne i uzasadnione, iż treścią skargi skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności faktycznych lub prawnych, które uzasadniałby przyjęcie, iż posiada ona interes prawny w przedmiotowej sprawie. Strona wskazała na utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż " ...istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny z urzędu. W sytuacji stwierdzenia jej braku powstaje konieczność oddalenia skargi..." (postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 2010r., w sprawie II FSK. 2404/10, LEX nr 742354). Zdaniem kasatora oznacza to, iż słuszny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji w ogóle nie zbadał okoliczności istnienia po stronie osoby wnoszącej skargę, interesu prawnego determinującego jej legitymację skargową w sprawie niniejszej. Wobec powyższego, zdaniem kasatora zasadne jest również postawienie Sądowi I instancji zarzutu rażącej obrazy przepisu art. 200 p.p.s.a. w związku art. 199 p.p.s.a., uchybienie to skutkowało nieuprawnionym przyznaniem kosztów postępowania na rzecz M.M. Dalej wskazując na zasadność zarzutu braku spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa strona stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rozbieżności pomiędzy interpretacją przepisu art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy i zawartego w nim sformułowania, przyjętą przez PINB w decyzji z dnia [..] września 2010 r., potwierdzoną przez GINB w decyzji z dnia [..] lutego 2011 r., a wykładnią tego przepisu dokonaną przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [..] listopada 2010 r., podtrzymaną w zaskarżonym wyroku z dnia 15 listopada 2011r. przez WSA w Warszawie. Strona wywodzi, iż różniące się pomiędzy sobą podejścia interpretacyjne przyjęte przez organy nadzoru budowlanego różnych szczebli oraz przez Sąd I instancji, w swojej istocie odnoszą się do problematyki stosowania przepisu art. 51 ust. l pkt 2) ustawy w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym), dotyczącym zrealizowanych robót budowlanych, poprzez możliwość nałożenia na podstawie tego właśnie przepisu obowiązku wykonania przez inwestora określonych czynności. Spór ogniskuje się zatem wokół interpretacji treści obowiązującej normy prawnej, regulującej zakres czynności możliwych do wykonania przez inwestora w przyjętym przez organ trybie naprawczym. Tak zakreślony przedmiotowo spór organów władzy publicznej o wykładanie przepisu prawa, według Spółki, nie może być jednak traktowany w kategoriach rażącego naruszenia prawa, które stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co do zasady. Doktryna i judykatura stoją jednoznacznie na stanowisku, że przypadek "rażącego naruszenia prawa" nie może dotyczyć wykładni prawa materialnego, ale musi dotyczyć działania lub zaniechania wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. W przedmiotowej sprawie z całą pewnością przepis art. 51 ust. 1 pkt 2) ustawy nie mógł być zastosowany bez koniecznych zabiegów interpretacyjnych, w tym w zakresie wykładni użytego przez ustawodawcę w dyspozycji tego przepisu sformułowania "...wykonania określonych czynności...". W tym stanie rzeczy, stawiany przez Sąd I instancji zarzut rażącego naruszenia tego przepisu zarówno przez PINB w decyzji z dnia [..] września 2010 r., jak i GINB w decyzji z dnia [..] lutego 2011 r., uznać należy za stanowisko błędne. Zdaniem strony Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał, iż decyzja PINB z dnia [..] września 2010 r., naruszyła prawo w sposób rażący, implikujący koniecznością wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zdaniem strony, nie mamy w sprawie do czynienia z łącznym spełnieniem przesłanek przemawiającym za uznaniem, iż mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Nie ma na gruncie sprawy mniejszej rationes causa, która stanowiłaby dostateczny i usprawiedliwiający powód dla usunięcia z obrotu prawnego ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego z dnia [..] września 2010 r. oraz decyzji GINB z dnia [..] lutego 2011 r., skoro osiągnięty został już cel działań organów nadzoru budowlanego w postaci przeprowadzenia postępowania naprawczego, skutkiem którego nastąpiła legalizacja robót budowlanych związanych z montażem nośnika reklamowego. W dniu [..] lipca 2011 r. wydana została przez PINB decyzja w przedmiocie stwierdzenia wykonania przez Spółkę obowiązku nałożonego decyzją z dnia [..] września 2010 r., w zakresie przedłożenia do tego organu dokumentacji budowlanej powykonawczej oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, która dotyczy przedmiotowej inwestycji budowlanej. Oznacza to, że z wynikiem pozytywnym dla Spółki zakończone zostało "postępowanie naprawcze" wszczęte z urzędu, w trybie przewidzianym w art. 51 ust. 1 pkt 2) ustawy. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż aktualnie roboty budowlane doprowadzone zostały do stanu zgodnego z prawem, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2) ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji powinien prawidłowo zastosować przepis art. 151 p.p.s.a. i na tej podstawie oddalić skargę oraz utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję GINB w Warszawie z dnia [..] lutego 2011r. Wyjaśniając zasadność zarzutu błędnej wykładni art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy strona wskazała, iż wbrew stanowisku WSA organy nadzoru budowlanego mogły nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji, jest już poglądem nieaktualnym, z uwagi na zmianę stanu prawnego w omawianym zakresie regulacji. Powyższe stanowisko skarżącej, co do dezaktualizacji poglądów prezentowanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, znajduje w pełni potwierdzenie w aktualnej linii orzecznictwa NSA, gdzie chociażby w wyroku z dnia 25 maja 2009r., w sprawie II OSK 823/09, LEX nr 574700, czytamy, iż " ...przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 718 ze zm.) sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, póz. 888) nie dawał podstawy żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen. Tylko do dnia 31 maja 2004 r. (tj. do dnia wejścia w życie ww. ustawy) nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie mogło oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen...". Oznacza to, że w dacie wydania decyzji GINB w Warszawie z dnia [..] lutego 2011 r., poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również decyzji kontrolowanej w toku przedmiotowego postępowania nieważnościowego, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2) ustawy zezwalał organowi nadzoru budowlanego stopnia powiatowego na zobowiązanie inwestora do dostarczenia określonych dokumentów, poprzez sformułowanie tego wymogu w treści wydanej decyzji. Strona podkreśliła, iż stanowisko to jest kontynuowane w kolejnych orzeczeniach: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007r., II OSK 167/06, LEX nr 327397; wyrok z dnia 29 października 2009r., 1734/08, LEX nr 571937; jak również wyrok z dnia 6 sierpnia 2009r. , II OSK 133/09, LEX nr 552858). Z tych względów nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez WSA w Warszawie w zaskarżonym orzeczeniu, że tryb postępowania przyjęty przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego narusza przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2) ustawy. W tej sytuacji nie może być mowy, zdaniem Spółki, nie tylko o rażącym naruszeniu prawa, ale nawet o jakimkolwiek naruszeniu omawianego przepisu przez PINB. Podobnie nieuprawniony i bezzasadny jest pogląd prawny przyjęty przez WSA w Warszawie przy wyrokowaniu w przedmiotowej sprawie, z którego wynika, iż nałożenie przez PINB obowiązku dostarczenia przez inwestora określonych dokumentów, zamiast obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych w postaci wykonania robót budowlanych " ...pozbawia organ możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego, po wykonaniu tego obowiązku... ". W wyroku z dnia 17 stycznia 2007r. (II OSK 167/06 LEX nr 327397) NSA nie pozostawił żadnej wątpliwości, co do tego, że " ...wykonanie przez inwestora obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonawczej stanowi podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego na wniosek inwestora decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1) ustawy - Prawo budowlane)... ". Spółka ponownie podniosła, iż decyzją z dnia [..] lipca 2011r. PINB stwierdził wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej powykonawczej i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przedmiotowego nośnika reklamowego, zatem, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, doszło do wydania przez organ nadzoru budowlanego merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie weryfikacji złożonej przez inwestora dokumentacji powykonawczej i na tej podstawie stwierdzenia przez ten organ o wykonaniu robót budowlanych w postaci montażu przedmiotowego nośnika reklamowego w sposób zgodny z dokumentacją architektoniczno - budowlaną, jak również co do zgodności przedmiotowych robót budowlanych z projektem wykonawczym, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, co skutkujące przyjęciem, iż nośnik ten nadaje się do użytkowania. Zdaniem Spółki, za całkowicie uzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a.. Według Spółki, Sąd I instancji wadliwe sporządził uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, które w zakresie dotyczącym wyjaśnienia podstawy do przyjęcia, że w sprawie niniejszej doszło do spełnienia przesłanek "rażącego naruszenia prawa", ograniczone zostało wyłącznie do wymienienia 4 orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne (strona 4 wyroku). Szczegółowa analiza treści uzasadnień tych judykatów prowadzi zaś do wniosku zupełnie przeciwnego, niż wywiedziony w zaskarżonym wyroku, a mianowicie, że orzeczenia te nie mogą odnosić się do stanu faktycznego ustalonego w sprawie niniejszej, albowiem dotyczą innego (nieaktualnego) stanu prawnego, co wykazane zostało powyżej treścią pkt III skargi kasacyjnej (nowelizacja art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Podnieść również należy, iż wskazany w zaskarżonym orzeczeniu wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 163/05, nie tylko, że wydany został na tle innego stanu prawnego, niż w sprawie niniejszej, to przede wszystkim, lektura treści uzasadnienia tego orzeczenia prowadzi do wniosku, iż wbrew temu co wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2011r., wydanym w sprawie niniejszej, w treści uzasadnienia wyroku z dnia 3 listopada 2005r. brak jest wypowiedzi, w której NSA w Warszawie, rzekomo, uznał za rażąco naruszające prawo wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2) ustawy (w brzmieniu obowiązującym do lipca 2003r.), w której rozstrzygnięcie ograniczało się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji. Strona zarzuciła, iż Sąd I instancji zaniechał wyjaśnienia i wskazania podstaw przyjęcia poglądu prawnego, iż w ustalonym stanie faktycznym nałożenie przez PINB obowiązku dostarczenia dokumentacji, w ocenie Sądu stanowiło rażące naruszenie prawa. Analiza treści uzasadnienia wyroku zaskarżonego uprawnia również do postawienia zarzutu niewskazania przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w zakresie dotyczącym okoliczności faktycznych i prawnych, na podstawie których Sąd przypisał M.M. legitymację do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Na początek sprecyzować trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [..] września 2010 r. nakładająca na C.M. Sp.z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentacji budowlanej powykonawczej nośnika reklamowego zawierającej ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych z potwierdzeniem, że spełniają one wymogi określone w przepisach i warunkach technicznych oraz są zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a lokalizacja nośnika jest uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich. Była nią bowiem, wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lutego 2011r. rozstrzygająca o uchyleniu w całości decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2010r. i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [..] września 2010r. Uwaga powyższa jest o tyle istotna, iż postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu jest postępowaniem zupełnie odrębnym od postępowania, w ramach którego ten pierwotny akt został wydany. Po analizie sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, mających w ocenie kasatora istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie podobna podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów art. 50 §1, art. 141 §4, art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. i w następstwie art. 199 i art. 200 p.p.s.a.. Sąd pierwszej instancji nie zaniechał wyjaśnienia legitymacji procesowej skarżącej M.M., wprawdzie nie wezwał strony do wykazania tejże legitymacji przed wyznaczeniem terminu rozprawy. Niemniej odpowiednie wyjaśnienia odebrał od strony na rozprawie, co znajduje odzwierciedlenie w zapisie protokołu rozprawy. Taka kolejność podejmowanych przez Sąd czynności procesowych ma umocowanie w obowiązującym prawie i wypracowanym stanowisku judykatury, gdyż ustalenie, iż stronie nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu danego aktu skutkować winno oddaleniem skargi, po jej rozpoznaniu na rozprawie (vide: wyrok NSA z dnia 16 września 2010r., II OSK 1397/09; z dnia 16 grudnia 2011r., I OSK 105/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, prawidłowo bowiem ocenił, iż skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu tej konkretnej decyzji organu administracji publicznej. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której posadowiony został wielkogabarytowy nośnik reklamowy i tutaj należy upatrywać jej interesu prawnego. Mieć na uwadze trzeba, iż stronami postępowania nadzwyczajnego są zawsze strony postępowania zwykłego, skarżąca była inicjatorem postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [..] września 2010r., co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, fakt późniejszego, różnego sposobu doręczenia tej stronie wydawanych aktów – jako stronie lub do wiadomości – pozostaje bez wpływu na jej legitymację. A skoro tak, to brak uzasadnienia dla przywołanych powyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wobec poczynionych przez Sąd ustaleń faktycznych i prawnych. Fakt, iż nie znalazły one wyraźnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji nie może przemawiać za uznaniem zarzutu skargi, gdyż – co było już zaznaczone – ustalenie przez Sąd, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego skutkowałoby oddaleniem skargi bez względu na merytoryczną zasadność zarzutów skierowanym przeciw samemu zaskarżonemu aktowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie dla bezzasadności pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, ale i wskazanych w pkt 2 i pkt 3 skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego poprzedzić należy uwagami dotykającymi istoty merytorycznej sprawy. I tak, w sytuacji, gdy inwestor wybudował na podstawie zgłoszenia obiekt budowlany, który w istocie podlegał rygorowi pozwolenia na budowę a jedynie przez zaniechanie organu nie został złożony sprzeciw, nie ma zastosowania przepis art. 48 ustawy, gdyż inwestor działał w zaufaniu do organów państwa. Mamy wtedy do czynienia z sytuacją możliwości zalegalizowania tego stanu rzeczy poprzez zobowiązanie inwestora do złożenia na podstawie art. 81c. ustawy stosownej dokumentacji. W niekwestionowanym stanie faktycznym niniejszej sprawy będą to w pierwszej kolejności takie dokumenty jak wymagane przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę oraz inwentaryzację powykonawczą. Po wykonaniu tego obowiązku daje to możliwość weryfikacji organowi nadzoru budowlanego, czy wybudowany obiekt spełnia warunki przewidziane prawem i daje możliwość podjęcia dalszych decyzji wydawanych już właśnie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, włącznie do nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego nie ma zastrzeżeń, istnieje możliwość legalizacji budowli ( w tym konkretnym przypadku nośnika reklamowego ) na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy, poprzez wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku co kończy postępowanie, które to postępowanie nie daje także podstaw do nałożenia opłaty legalizacyjnej. Jeżeli jednak inwestor nie wykona nałożonych obowiązków to istnieje możliwość nakazania rozbiórki obiektu na podstawie pkt 2 ostatnio powołanej jednostki redakcyjnej. W stanie faktycznym naszej sprawy może się np. okazać, że złożona dokumentacja odbiega od rzeczywistego stanu budowli i wtedy zajdzie konieczność weryfikacji tej dokumentacji (dalej poprzez art. 81c ustawy), bądź nakazanie wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy). Mając na uwadze ustalony, a nie kwestionowany w sprawie stan faktyczny Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził niezbędność podkreślenia, iż budzący kontrowersje przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji - w dniu [..] września 2010 r., a rozpoznaniem sprawy w ramach postępowania administracyjnego i następnie sądowoadministracyjnego, nie uległ zmianie. Ostatnia zmiana brzmienia, która mogła wówczas wzbudzić wątpliwości interpretacyjne, miała miejsce na mocy ustawy zmieniającej z dnia 31 maja 2004 r. Oznacza to, iż w ramach niniejszej sprawy rozbieżność w wykładni przedmiotowego przepisu była następstwem wyłącznie odmiennej jego interpretacji zarówno na poziomie postępowania administracyjnego, ale i sądowego tak w I jak i II instancji. Niemniej jednak lektura orzecznictwa powstałego na tle podobnych stanów faktycznych nie pozostawia wątpliwości, iż przeważająca część sądów stanęła na stanowisku, iż powołując się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ może zobowiązać do wykonania określonych czynności rozumianych jako określone konkretnie czynności związane z wykonywanymi robotami budowlanymi. Nakaz ten nie ma charakteru dowodowego, zatem nie może być utożsamiany z obowiązkiem sporządzenia chociażby inwentaryzacji wykonanych robót, przedłożenia stosownych ekspertyz technicznych czy ocen. Obowiązki wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, bądź ich zaniechania. Pamiętać bowiem trzeba, iż nakaz ten nakładany jest w ramach postępowania legalizacyjnego, postępowania zmierzającego do ustalenia, iż popełniona samowola budowlana (w niniejszej sprawie nie wystąpiła klasyczna samowola budowlana) jest zgodna z obowiązującymi przepisami budowlanymi, techniczno-budowlanymi. Z pewnością zaś przedłożenie wyłącznie odpowiednich dokumentów dotyczących inwestycji nie doprowadzi faktycznie do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten dotyczy przypadków, gdy stwierdzono, iż inwestor wykonał określonego rodzaju roboty bez wymaganych dokumentów, lecz aby je zalegalizować niezbędne jest ustalenie, iż wykonane prace mieszczą się w ramach prawnych a jeżeli nie to organ nakłada obowiązek wykonania konkretnych prac, po których kontroli wyda odpowiednie rozstrzygnięcie, zależne od poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych. Samo złożenie dokumentów nie doprowadzi do legalizacji. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu muszą wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, a nie działania, w wyniku których organ określi dopiero czynności faktyczne, o jakich mowa w tym przepisie. Dokumentacja procesu budowlanego może i winna być bowiem składana w ramach postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o art. 81 c ustawy, tym bardziej, iż ustawodawca nie wykluczył stosowania tej normy prawnej w procesie legalizacyjnym. Podkreślić trzeba, iż do przedstawionych wniosków skłania analiza orzecznictwa powstałego na przestrzeni lat, gdzie również po zmianie z 2004 roku sądy administracyjne podtrzymywały, co czynią i obecnie, stanowisko, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest narzędziem umożliwiającym zebranie materiału dowodowego. Przepis ten uprawnia do nałożenia obowiązku o charakterze faktycznym (vide: orzeczenia NSA z dnia 28 września 2000r., II SA/Lu 930/99; z dnia 18 czerwca 2001r., II SA 1234/98; z dnia 16 stycznia 2001r., II SA/Kr 1556/00; z dnia 21 maja 2002r., IV SA 1926/00; z dnia 3 listopada 2005r., II OSK 163/05; z dnia 12 kwietnia 2011r., II OSK 645/10). Wąski wycinek orzeczeń, w ramach których sądy zajęły odmienne stanowisko, a na które powołał się GINB w niniejszej sprawie nie przekonuje Sądu w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007r., II OSK 167/06; z dnia 25 maja 2009r., II OSK 823/08; z dnia 29 października 2009r., II OSK 1720/08- http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż na przestrzeni lat zdarzały się odmienne poglądy, ale aktualnie prezentowana linia nie jest nowopowstałą linią orzeczniczą i wydaje się być w pełni akceptowana i praktykowana przez organy administracji, nie kwestionują one bowiem wyroków sądów administracyjnych, które stwierdzają nieważność decyzji wydanych na podstawie tej normy prawnej a zobowiązujących do przedłożenia określonego rodzaju dokumentów z powołaniem na art. 51 ust. 1pkt 2 ustawy. Samo subiektywne przekonanie organu o wątpliwościach interpretacyjnych nie może stanowić o błędnym stosowaniu prawa ( orzekania z rażącym naruszeniem prawa) przy ukształtowanej linii orzeczniczej. Różnorodność podejmowanych przez sądy administracyjne rozstrzygnięć – uchylenie aktu lub stwierdzenie jego nieważności – wynikało natomiast wyłącznie z różnorodności stanów faktycznych poszczególnych zawisłych spraw sądowoadministracyjnych. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości prawidłowość podjętej przez Sąd pierwszej instancji oceny, iż decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [..] września 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. A skoro tak, Sąd pierwszej instancji zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia GINB kwestionującego w istocie takie stanowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom prawa, dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem. Natomiast odmienny od oczekiwanego przez skarżącego wynik tej kontroli nie daje podstaw, by twierdzić, że Sąd naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa, tym bardziej uwzględniając jednolite stanowisko sądów administracyjnych i doktryny w omawianej kwestii w dacie wydawania kwestionowanych decyzji. Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.