II OSK 1720/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 180/08 w sprawie ze skargi W. I. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. II SA/Rz 180/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. I. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania K. I. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z dnia [...] września 2007r. nr [...] - uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu I instancji wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakładała na K. i A. L. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w N. gmina D. ze wskazaniem, że projekt zamienny należy wykonać w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej wymienionej działki, z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wskazał, że decyzja ta zapadła w postępowaniu prowadzonym w sprawie budynku mieszkalnego wybudowanego przez K. i A. L. na działce nr [...] położonej w N., na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Krośnie w dniu [...] listopada 1995r. nr [...], której nieważność stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 1998r. nr [...]. Decyzja ta stała się prawomocna dopiero po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2002r., który oddalił skargę na tę decyzję. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę było uprzednie stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Dydnia z [...] września 1995r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu orzeczone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie w dniu [...] stycznia 1998r. tzn. po zrealizowaniu budynku w stanie surowym. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z dnia [...] października 2003r. nr [...], wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu, z jednoczesnym nałożeniem określonych obowiązków, a decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...], opartą o art. 50 a pkt 1 Prawa budowlanego, nakazano K. i A. L. rozbiórkę wyżej wymienionego budynku mieszkalnego. Decyzja ta została jednak uchylona prawomocnie przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu na niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie podkreślił, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na budowę danego obiektu budowlanego - już po jego wybudowaniu, stanowi podstawę wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, jednakże przyjęty przez organ I instancji tryb oparty o art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art.51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i stwierdzonym w tym wypadku stanie faktycznym. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, natomiast postępowanie naprawcze w takich przypadkach powinno być prowadzone w zależności od stopnia zaawansowania robót w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że we wskazanym postępowaniu naprawczym nie ma zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt 3, lecz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 możliwe jest bowiem tylko wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje niewadliwe pozwolenie na budowę, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Ponadto wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane uwarunkowane jest stwierdzeniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, zaś w dotychczasowym postępowaniu organ pierwszoinstancyjny nie stwierdził jakichkolwiek odstępstw dokonanych w trakcie budowy. Poza tym, nawet w razie takiego stwierdzenia organ nie jest uprawniony do nałożenia obowiązku, jaki sformułowano w decyzji I instancji, oznacza to zatem wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza zakres wynikający z przepisów prawa materialnego, nosi cechy działania bez podstawy prawnej oraz znamiona rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy wskazał także, iż organ I instancji powinien wyjaśnić czy legalizacja w stwierdzonym w toku postępowania stanie faktycznym jest możliwa, a jeśli tak, to wyjaśnić czy zachodzi potrzeba wstrzymania robót budowlanych w oparciu o art.50 Prawa budowlanego oraz rozważyć do jakich robót należałoby zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organ II instancji zalecił organowi pierwszoinstancyjnemu ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził również, iż brak jest podstaw do podejmowania w niniejszym postępowaniu działań w oparciu o art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z 8 października 2003r. nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, dlatego też nie może rodzić skutków prawnych wobec robót wykonanych już po tym postanowieniu, natomiast w dalszym toku postępowania nie wydano nowego postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Organ II instancji zwrócił także uwagę, iż tak osadnik ścieków jak i wykonanie robót wykończeniowych przy klatce schodowej i łazience nie stanowi budowy części obiektu budowlanego, dlatego też nie mogłoby rodzić skutku w postaci rozbiórki części, a tym bardziej całego budynku, nawet gdyby w obiegu prawnym funkcjonowało postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego nie ma znaczenia w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dydnia, bowiem postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy nie jest uzależnione od treści tego rodzaju aktu. Podniesione zaś przez wnoszącego odwołanie zarzuty dotyczące przystąpienia do użytkowania budynku z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego wykraczają poza merytoryczny zakres niniejszego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie na powyższą decyzję złożył W. I., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ powinien był zastosować art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. i orzec o rozbiórce budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w N., 2. art. 107 k.p.a. przez stwierdzenie, iż fakt nieobowiązywania na terenie gminy D. jakiegokolwiek miejscowego aktu planowania przestrzennego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy przepisy Prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzą do odmiennego wniosku. Skarżący podkreślił, że powinna zostać wydana decyzja o rozbiórce przedmiotowego budynku mieszkalnego, przy czym nie ma znaczenia, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót zostało uchylone, bowiem z akt sprawy wyraźnie wynika, iż inwestorzy kontynuowali prace po prawomocnym wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, czego nie powinni byli czynić. Dodał, iż fakt nieistnienia na terenie gminy D. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani studium dla terenu, którego dotyczy sprawa oznacza, iż znajdujący się tam budynek nie może zostać "zalegalizowany"; został bowiem wzniesiony z naruszeniem miejscowych przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego, które nie zezwalały na wybudowanie domu mieszkalnego na terenach przeznaczonych wyłącznie pod uprawy polowe i położonych w strefie uciążliwości od prowadzonego przez niego zakładu Grabo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, podniósł, że w sprawie orzekał wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt S.A./Rz 737/04 oddalił skargę W. I.. W wymienionym wyroku WSA wskazał, że inwestor który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie, w której inwestorzy zrealizowali budynek na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, niezbędne jest zastosowanie trybu legalizacji z art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane ze wszystkimi konsekwencjami. Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy legalizacja jest możliwa, a jeśli tak, to jakiego rodzaju dokumenty winny być przedłożone, czy też jakiego rodzaju roboty budowlane powinny być przez inwestorów wykonane, by możliwe było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Konieczność przeprowadzenia nowego, w oparciu o inne przepisy postępowania legalizacyjnego, stanowiła o uchyleniu rozstrzygnięcia. Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji przyjął tryb postępowania oparty na przepisie art. 50 ust.1 pkt.4 i art. 51 ust.1 pkt. 3 Prawa budowlanego, co zdaniem organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i ustalonym stanie faktycznym, bowiem wymienione przepisy dotyczą sytuacji, gdy inwestycja realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Takich uchybień nie stwierdzono w postępowaniu, dlatego organ odwoławczy rozstrzygnięcie organu I instancji uznał za pozbawione podstaw prawnomaterialnych. Organ I instancji nie zastosował się do zaleceń WSA przytoczonych w wyżej wymienionym wyroku. Sąd wskazał, że tryb legalizacji jest wieloetapowy, a zatem na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 2 Prawa budowlanego może zachodzić konieczność wydania dwu decyzji - pierwszej wzywającej do przedłożenia dokumentacji budowlanej i drugiej - wskazującej ewentualne zmiany i przeróbki. Sąd nie podzielił podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 §2 k.p.a. i niezastosowania przepisu art. 138 § 2 pkt. 2 k.p.a. Stan sprawy, zdaniem sądu I instancji, nie pozwalał na merytoryczne, zgodne z oczekiwaniami skarżącego, rozstrzygnięcie polegające na orzeczeniu rozbiórki budynku mieszkalnego na działce [...]. Organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego odnośnie konieczności prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, bowiem zgodnie z przepisem art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a ewentualne pominięcie w postępowaniu osób posiadających przymiot strony stanowi w świetle przepisu art. 145 §1 pkt.4 k.p.a. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący W. I., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Jako podstawy kasacyjne powołał on: zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a.) i - art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art.51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że sytuacja, w której budynek mieszkalny wzniesiony został w oparciu o decyzje o ustaleniu warunków zabudowy oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę, które następnie na skutek stwierdzenia nieważności zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, ponieważ zezwalały na budowę w miejscu, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie tego rodzaju inwestycji budowlanych zakazywał, nie może prowadzić w rozumieniu tych przepisów do rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy w zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej właściwy organ powinien wydać decyzję administracyjną o rozbiórce tego obiektu budowlanego; zarzut naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji, gdy uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wskazania przez Sąd właściwego, konkretnego trybu dalszego postępowania w sprawie, w sytuacji, gdy tego rodzaju wskazania, wobec nieprawidłowych przepisów zastosowanych w sprawie przez organy administracji publicznej powinny zostać zawarte w uzasadnieniu wyroku w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; W uzasadnieniu skargi wskazano, że WSA w Rzeszowie naruszył przepisy art.50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłową wykładnię. Niewłaściwa interpretacja tych przepisów polega na uznaniu przez Sąd, że sytuacja, w której budynek mieszkalny wzniesiony został w oparciu o decyzje o ustaleniu warunków zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę, które następnie na skutek stwierdzenia nieważności zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, ponieważ zezwalały na budowę w miejscu, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie tego rodzaju inwestycji budowlanych zakazywał, nie może prowadzić do rozbiórki obiektu budowlanego. Wbrew ocenie Sądu na podstawie wymienionych przepisów należało prawidłowo uznać, że właściwy organ powinien był wydać decyzję administracyjną o rozbiórce obiektu budowlanego. Niewątpliwe jest, że przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie w sytuacji, w której nie można mówić o "samowoli budowlanej" polegającej na wzniesieniu obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, wobec czego wskazany w ust. 1 art. 50 ustawy Prawo budowlane przypadek prowadzenia robót budowlanych "bez wymaganego pozwolenia na budowę" znajduje zastosowanie w omawianym w przedmiotowej sprawie przypadku. Skoro bowiem omawiany przepis art. 50 ust. 1 wskazuje, że powinien on zostać zastosowany w innych przypadkach niż określone przepisem art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (właśnie przepis art. 48 odnosi się do "samowoli budowlanej"), to oznacza to, że organ administracji publicznej powinien najpierw wstrzymać postanowieniem prowadzenie dalszych robót budowlanych, a następnie zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 omawianej Ustawy nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Skoro bowiem treść planu miejscowego zakazywała wznoszenia budynków na danym terenie, to tym samym nie jest możliwe uznanie, że aktualna sytuacja prawna obowiązująca w odniesieniu do działki nr [...] w N. może prowadzić do odmiennej konkluzji. Dodatkowo skarżący podniósł, że uzasadnienie wyroku WSA w Rzeszowie narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Z akt sprawy, jak i z samego uzasadnienia wyroku wynika, że orzekające w sprawie organy administracji podejmowały już działania mające na celu wyjaśnienie stanu prawnego na działce położonej w N. nr ewid. [...]. Wszystkie te działania zostały uznane przez Sąd za nieprawidłowe. Zatem skoro WSA w Rzeszowie uznał, że zastosowany tryb postępowania nie jest właściwy, to przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązywał Sąd I instancji do wskazania konkretnego trybu postępowania w sprawie. Należy zwrócić uwagę, że wypowiadający się w tej sprawie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt SA/Rz 737/04, wskazał już uprzednio na przepis art. 51 jako właściwy do zastosowania. Skoro więc nadal na obecnym etapie postępowania inspektor nadzoru budowlanego nie potrafi wybrać właściwego trybu dalszego prowadzenia sprawy, WSA w Rzeszowie powinien był zawrzeć w uzasadnieniu wyroku konkretne wskazówki co do dalszych podejmowanych przez organy czynności. Tymczasem wbrew art. 141 § 4 p.p.s.a nie wskazano właściwego, konkretnego trybu dalszego postępowania w sprawie. Tego rodzaju wskazania, wobec nieprawidłowych przepisów zastosowanych w sprawie przez organy administracji publicznej powinny zostać zawarte w uzasadnieniu wyroku w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sytuacja, w której po raz kolejny organy nadzoru budowlanego nie potrafią podjąć właściwych decyzji w sprawie oceniana być powinna jako permanentnie utrzymujący się brak doprowadzenia stanu faktycznego na w/w działce do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do podniesionego przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym, to sprowadza się on do stwierdzenia, że konsekwencją wzniesienia obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, wyeliminowanego następnie z obrotu prawnego - z uwagi na sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - powinno być stwierdzenie niedopuszczalności jego legalizacji i nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie (por. wyrok NSA s 5 września 2001 r. sygn. akt SA/Sz 2652/00, OSP 2002, z. 12, poz. 155, wyrok NSA z 13 marca 2008r. sygn. akt II OSK 228/07) pogląd, zgodnie z którym nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót, została wyeliminowana z obrotu prawnego, za samowolę budowlaną podlegającą sankcji rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art.51 tej ustawy. W tej sytuacji do usunięcia skutków prawnych zaistniałych nieprawidłowości ma zastosowanie szczególny tryb wskazany w art. 51 Prawa budowlanego. Powołany w skardze kasacyjnej art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane odnosi się do sytuacji, w której samowolnie prowadzonych robót budowlanych nie można zalegalizować i w konsekwencji niezbędne jest zastosowanie sankcji polegającej na nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub zaniechaniu robót budowlanych. Zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł zostać uwzględniony, gdyż wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną sama sprzeczność pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie jego wydania nie uzasadnia stwierdzenia, że brak jest możliwości legalizacji robót budowlanych wykonanych na podstawie tego pozwolenia. Istota procedury naprawczej opisanej w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego prowadzić ma bowiem do zweryfikowania tego, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu - a jeśli tak to do ich zalegalizowania. Jeśli w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego utracił już moc prawną miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykluczający zabudowę na danym terenie - to plan ten nie mógł stanowić przeszkody uniemożliwiającej legalizację obiektu. Skoro bowiem plan ten nie był już elementem obowiązującego porządku prawnego, to nie można z niego wyprowadzać skutków prowadzących do ograniczenia prawa własności inwestorów. Punktem odniesienia dla samej możliwości legalizacji obiektu budowlanego jest zatem stan prawny obowiązujący w dacie orzekania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Ten stan prawny bezspornie nie obejmował zaś miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczającego zabudowę na nieruchomości inwestorów. Słusznie zatem sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, co do braku możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku, gdy roboty wykonano na podstawie pozwolenia na budowę następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego. Celem postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zasadnicze znaczenie ma brak dokumentacji budowy. Dokumentacja ta traci bowiem przymiot legalności, wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Skoro tak, to usunięcie stanu niezgodnego z prawem polegać powinno na złożeniu przez inwestora stosownej z uwagi na charakter inwestycji, pełnej dokumentacji, która powinna odpowiadać wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o pozwolenie na budowę. Podstawę do nałożenia na inwestora stosownego zobowiązania w przypadku inwestycji zakończonej stanowi zaś art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 167/06 (publ. ONSAiWSA 6/2007 poz. 132), w którym to wyroku stwierdzono niedopuszczalność umorzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 105§1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość w przypadku złożenia wymaganej dokumentacji (po uchyleniu pozwolenia na budowę przez sąd administracyjny) i wskazano, że wykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej (obejmującej dokumentację budowy i inwentaryzację geodezyjną powykonawczą) stanowi podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Pogląd powyższy należy w pełni podzielić, zastrzegając wszakże, że dotyczy on sytuacji, w której roboty budowlane wykonywane były na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Całkowicie pozbawiony podstaw był zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 141§ 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W sprawie niniejszej nie doszło do uwzględnienia skargi przez sąd I instancji. Sąd ten oddalił bowiem skargę na decyzję organu odwoławczego, a zatem w tym przypadku, obowiązki sądu w zakresie uzasadnienia wyroku określone są w zdaniu pierwszym art.141§4 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z powołanego przepisu - zwłaszcza w zakresie wskazania i omówienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozważania sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że sąd ten uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego według którego zbadania i wyjaśnienia przez organ I instancji wymaga to, czy legalizacja jest możliwa, a jeśli tak, to jakiego rodzaju dokumenty winny być przedłożone, czy też jakiego rodzaju roboty budowlane powinny być przez inwestorów wykonane, by możliwe było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał także słusznie na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jako na ten, który powinien znaleźć zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym, a także zaakceptował pogląd organu nadzoru budowlanego co do konieczności ustalenia kręgu stron postępowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.