VII SA/Wa 1110/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat K. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę w miejscowości [...] położoną na działce nr [...]. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. K. G. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały w całości. Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] marca 2015 r. uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą z [...] lipca 2007 r. K. G. mając powyższe na uwadze w piśmie z [...] kwietnia 2015 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do zaliczenia do kategorii dróg gminnych i potajemnym przejęciu wirtualnej działki nr [...]. Wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem jego prawa własności, działki nr [...] zakupionej aktem notarialnym położonej w miejscowości [...] Gmina [...]. Części wydzielonej z działki skarżącego nr [...], został nadany nr [...]. Gmina [...] powołuje się na różne daty wymyślenia działki [...] i o różnej powierzchni. Tak więc Gmina [...] przejęła w 2007 roku część działki skarżącego o nadanym numerze [...], i zaliczyła jako droga gminna, nie informując skarżącego o tym procederze, a zatem działkę podzieliła i wytworzyła nową mapę po dokonanym podziale działki nr [...]. Do skargi skarżący dołączył liczne załączniki. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi. Organ stwierdził, iż skarżący nie wykazał żadnym dowodem, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że podjęcie uchwały o zaliczeniu działki nr [...] w [...] do drogi gminnej negatywnie wpłynęło na jego sferę prawnomaterialną wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego i że w ten sposób został pozbawiony pewnych uprawnień albo uniemożliwiono mu ich realizację. Udowodnienie tych okoliczności spoczywa na wnoszącym skargę. Tylko wówczas ma on prawo do ochrony prawnej, gdy wykaże w jaki sposób doszło do wyraźnego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Skargę swoją skarżący opiera bez poparcia żadnymi dowodami, na naruszeniu prawa własności działki nr [...], z uwagi na to, że Rada Gminy [...] nadała drodze położonej na działce nr [...] status drogi gminnej. Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała dotyczy jego własnej sprawy administracyjnej. Skarżący opisuje czynności geodezyjne podziału nieruchomości nr [...] i załącza fragmentaryczne dokumenty dotyczące postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne niż Gmina [...], organy administracyjne, z których jednoznacznie wynika, że działka nr [...] istniała już jako droga przed wszczęciem tych postępowań, podczas gdy zaskarżona uchwała w żaden sposób tych zagadnień nie dotyczy, jej przedmiotem jest nadanie działce nr [...] charakteru drogi gminnej. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie Zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] obejmującej fragmenty wsi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) - działka nr [...] położona we wsi [...], przeznaczona jest jako ciąg pieszo - jezdny stanowiący dojazd do posesji i gruntów rolnych przylegających do drogi. Odnosząc się do zarzutów skargi nie nawiązujących do treści uchwały Rada Gminy wskazała, że zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji geodezyjnej dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,0226 ha, położonej w [...]. Działka ta została ujawniona po raz pierwszy podczas zakładania ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] w 1960 r. już jako droga będąca we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Komunikacji. W 2010 r. na terenie obrębu [...] w gminie [...] została przeprowadzona kompleksowa modernizacja i ewidencja gruntów i budynków. Według informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w [...] w wyniku przeprowadzonych wówczas prac geodezyjnych ustalono powierzchnię działki nr [...], która wyniosła 0,0226 ha i taki zapis widnieje w rejestrach obecnej ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga K. G. nie jest zasadna, gdyż skarżący nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, podjęta na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Stanowi zatem akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i jednocześnie zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, jako dotycząca spraw publicznych, może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa- zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego występując -w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r.- z wezwaniem do Rady Gminy [...]. A zatem, w myśl powołanych przepisów, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez podjęcie takiej uchwały może wnieść skargę do sądu po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Podstawę skargi stanowi więc naruszenie interesu prawnego lub uprawnienie. Wymienione przepisy nie precyzują, czym jest wspomniany interes prawny. Definicji interesu prawnego nie zawiera również przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, że interes prawny winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., IV SA 1693/07, LEX nr 48702). Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r. IV SA 346/96, publ: ONSA 1996 Nr 3, poz. 125). W wyroku z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II OSK 753/07 Naczelny Sąd Administracyjny zawęził rozumienie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej do naruszenia interesu prawnego, wyprowadzonego wyłącznie z przepisów prawa administracyjnego, a nie z tytułu cywilnoprawnego. O posiadaniu interesu prawnego w skarżeniu uchwały organu samorządu terytorialnego, podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, przesądzają przepisy prawa administracyjnego, ustanawiające interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. A zatem, legitymacja skargowa w ujęciu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym została oparta na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W rozumieniu powołanego przepisu (art. 101) interes prawny strony skarżącej może być naruszony taką uchwałą organu gminy, która negatywnie wpływa na status skarżącego jako mieszkańca gminy, a rzeczą strony jest wykazanie, na czym to naruszenie polega. (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2010 r. VII SA/Wa 2029/09, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący, zdaniem Sądu, nie wykazał naruszenia tak rozumianego interesu prawnego wskutek podjęcia przez Radę Gminy [...] i pozostawania w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały. Zarzuty kontrolowanej w niniejszej sprawie skargi poddane ocenie pod względem legitymacji skargowej w ujęciu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstaw do uznania skargi za uzasadnioną. Skarżący nie wykazał aby jego indywidualny interes prawny został naruszony wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji ani żadnego nadesłanego przez skarżącego jako załącznik do skargi dokumentu nie wynika prawo własności K. G. do spornej działki nr [...]. Faktem natomiast jest, że z dokumentacji nadesłanej do sprawy nie można wywnioskować również prawa Gminy [...] do tej działki. Niezależnie bowiem od niezasadności skargi K. G. wskazać należy, że zaskarżona uchwała na dzień jej uchwalenia jest nieprawidłowa z uwagi na niedysponowanie przez Gminę prawem własności nieruchomości spornej działki nr [...], po której przebiega droga gminna zaliczona do kategorii dróg gminnych zaskarżoną uchwałą. "Droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, a to z tego względu, że zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. [...]." (vide: wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. I OSK 708/14, LEX nr 1511187). Treść zaskarżonej uchwały realizuje wynikający z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców gminy, co stanowi zadanie własne gminy. Niewątpliwie jednak przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych gmina winna stać się właścicielem nieruchomości po której droga przebiega, którą następnie uchwałą zalicza do kategorii dróg gminnych. Nadmienić już tylko należy, że przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu cywilnego. Interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej. Ochroną sprawowaną przez sąd administracyjny objęty jest wyłącznie interes administracyjnoprawny podmiotu, naruszony aktem normatywnym wydanym przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II OSK 753/07). W odniesieniu zatem do zarzutów zawartych w skardze -odnośnie przejęcia części działki skarżącego czy stworzenia potajemnie wirtualnej działki wydzielając ją z działki skarżącego- wskazać należy, że skarżący może dochodzić swoich praw na drodze postępowania cywilnego. Podsumowując, w postępowaniu przed sądem administracyjnym skarżący nie mógł skutecznie wywodzić naruszenia swojego interesu prawnego z naruszenia prawa własności, gdyż żadnym dokumentem nie udowodnił swojego prawa do spornej nieruchomości, tj. działki o nr [...] w [...], a zatem nie wykazał legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), skargę oddalił.