VII SA/Wa 1115/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną dnia [...] kwietnia 2014r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU. z 2013 r., 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca H 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) po rozpatrzeniu odwołania M.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2014r., znak: [...], nakładającej na inwestora – M.P. obowiązek przedstawienie w terminie 3 miesięcy, od kiedy decyzja stanie się ostateczna następujących dokumentów: - oceny technicznej dotyczącej prawidłowości zainstalowania tablicy reklamowej o wymiarach 2,50 x 4,50 m zamontowanej na elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] na poziomie I piętra, od strony ul. [...], w świetle obowiązujących przepisów oraz zgodności jej usytuowania ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, - inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej wykonanych robót budowlanych związanych z zainstalowaniem przedmiotowej tablicy reklamowej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami – uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w związku z pismem Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...] sprawie legalności tablicy reklamowej zamontowanej na elewacji budynku mieszkalnego" przy ul. [...] w [...], przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]przeprowadził w dniu [...]września 2012r. oględziny w przedmiotowej sprawie. Podczas wizji ustalono, iż na ścianie usytuowanego na terenie w/w nieruchomości budynku zainstalowana została na poziomie I piętra, od strony ul. [...]i tablica reklamowa o wymiarach 2,50 x 4,50 m. Inwestor – M. P. oświadczyła, iż przedmiotową tablicę zamontowano w 2009r., zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w dniu [...] października 2008r. do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...]. Z uwagi na to, że w/w zgłoszenie zostało przez organ architektoniczno- budowlany przyjęte bez sprzeciwu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...]z dnia [...] listopada 2012r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności w/w tablicy. E. D. - współwłaścicielka budynku przy ul. [...]złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięta do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. uchylił decyzję PINB [...]Nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ powiatowy ponownie przeprowadzając postępowanie wyjaśniające ustalił, iż obecnie zainstalowana na elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...] reklama o wymiarach 2,50 x 4,50 m nie jest tożsama z tablicą reklamową, o której mowa w zgłoszeniu dokonanym w dniu [...] października 2008 r. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]decyzją Nr [...]z dnia [...] lutego 2014r. nałożył na M. P. obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy, od kiedy decyzja stanie się ostateczna oceny technicznej dotyczącej prawidłowości zainstalowania przedmiotowej tablicy reklamowej oraz inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej wykonanych robót budowlanych związanych z instalacją tejże tablicy. Rozpatrując sprawę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż należy uchylić objętą odwołaniem decyzję organu I instancji. Podniósł, że należy odnieść się do zarzutów M. P. dotyczących błędnego w jej opinii uznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], iż reklama o wymiarach 2,50 x 4,50 m na elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] zainstalowana została legalnie, tj. na podstawie skutecznego zgłoszenia do organu architektoniczno – budowlanego. W opinii organu odwoławczego zgodzić się w tej kwestii należy, z twierdzeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], iż tablica reklamowa, będąca przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego nie jest tożsama z tablicą reklamową, której zamiar instalacji zgłoszony został w dniu [...] października 2008r. do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...]. Powołane zgłoszenie przewidywało bowiem instalację tablicy reklamowej o wymiarach 2,60 x 4,90 m. Natomiast reklama zamontowana na elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...]na poziomie I piętra od strony ul. [...]posiada wymiary 2,50 x 4,50 m. W ocenie organu odwoławczego należy zatem uznać, że montaż przedmiotowej reklamy jest niezgodny ze zgłoszeniem dokonanym w dniu [...] października 2008r. do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...]. Nie jest możliwe również uznanie, że zgłoszona instalacja spornej tablicy reklamowej na elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...] została zgłoszona w dniu [...] grudnia 2012 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...]. Jak bowiem wynika z protokołu wizji przeprowadzonej przez przedstawiciela organu powiatowego przedmiotowa reklama istniała już w dniu [...] września 2012r.. a zatem przed dokonaniem w dniu [...] grudnia 2008r. zgłoszenia. Niedopuszczalnym jest natomiast zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, które zostały już zrealizowane. Zgodnie bowiem z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego, aby można było mówić, że zgłoszenie było skuteczne, musi być dokonane przed rozpoczęciem inwestycji, której dotyczy. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa (por. wyrok WSA w warszawie z dnia 15 listopada 2004r., sygn. akt: IV SA/1844/03). Zgłoszenie M. P. z dnia [...] grudnia 2012r. obejmuje instalację reklamy na elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] na poziomie I piętra, od strony ul. [...], która zostanie zrealizowana po dacie dokonania tego zgłoszenia. Reklamę o wymiarach 2,50 x 4,50 m zainstalowano przed dokonaniem w/w zgłoszenia, a ponadto jej wymiary różnią się od przewidzianych w zgłoszeniu z dnia [...] grudnia 2012 r. Uznać zatem należy, iż zamontowanie spornej tablicy reklamowej nastąpiło z istotnym odstępstwem od zgłoszeniem dokonanego w dniu [...] października 2008 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...], a zatem na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, co z kolei wypełnia dyspozycje przepisu art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jakkolwiek więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]zasadnie skorzystał w niniejszej sprawie z trybu określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie w innym przypadku niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, w tym do robót wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia, to jednak organ I instancji błędnie nakazał przedłożenie oceny technicznej oraz inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej wykonanych robót budowlanych na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może bowiem dotyczyć tylko dokumentacji powykonawczej. W przeciwnym wypadku, w sytuacji dostarczenia przez inwestora dokumentacji technicznej, stanowiącej o potrzebie dokonania określonych zmian czy przeróbek, organ powiatowy nie posiadałby możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania wskazanych w tej ocenie technicznej czy ekspertyzie robót budowlanych (por. wyrok WSA z dnia 24 września 2013r. sygn. akt: IV SA/Wa 1204/13). Jak wskazał organ, podstawą nakazania przedłożenia oceny technicznej oraz inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych przy instalowaniu tablicy reklamowej na elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...] winien być zatem art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7 lub art. 81c ust. 2, uprawniający organ do wydania postanowienia. Z uwagi na to, że organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji nie może orzec zmieniając podstawę prawną i rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie organu należało uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]decyzją Nr [...]z dnia [...] lutego 2014r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. D.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: ,,k.p.a.") art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie, tj.: wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji bez rozpoznania istoty sprawy, bez zbadania wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz bez uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania, co naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu na tym przepisie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której nie było podstaw do jego zastosowania z uwagi na fakt, iż decyzja organu I instancji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, a zakres wątpliwości organu II instancji i wytyczne co do koniecznych wyjaśnień dla organu I instancji, które ten miałby wziąć pod uwagę przy ewentualnym ponownym rozpoznaniu sprawy - nie ma wpływu na istotę rozstrzygnięcia i zakres obowiązków, jakie zostałyby nałożone na stronę w wyniku ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji zgodnie z wytycznymi organu II instancji. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej: "p.b.") i art. 50 ust. 3 p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. i w zw. z art. 81 c ust. 2 p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ I instancji nie był uprawniony do żądania od strony przedłożenia dokumentacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 z późn. zm.) oraz w granicach zakreślonych art 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób, który nakazywałby usunięcie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że" konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe należało uznać, ze wskazane w zaskarżonej decyzji powody rozstrzygnięcia stanowiły uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ I instancji nakazał M. P. przedstawienie oceny technicznej dotyczącej prawidłowości zainstalowania tablicy reklamowej na elewacji budynku mieszkalnego oraz inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej wykonanych robót budowalnych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowo- administracyjnym utrwalone jest stanowisko, według którego obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy żądania dostarczenia ekspertyz i innych dokumentów. W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu iż w sytuacji niniejszej sprawy orzeczenie organu odwoławczego co do istoty sprawy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. - .