VII SA/Wa 112/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi.M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. T. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] na odcinku N. i wraz z budową obwodnicy w miejscowości N. łączącej drogę wojewódzką Nr [...] z drogą wojewódzką nr [...]", odmówił uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca uzasadniając wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazał we wniosku z dnia 16 sierpnia 2010 r., że analizując postanowienie Starosty K. z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] dostrzegł, iż decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] S. na odcinku Gmina N. od km 31+465 do km 33+500 oraz budowie obwodnicy miejscowości N. łączącej drogę Nr [....] w km 17+200 z drogą wojewódzką Nr [...] w km 31+761,50, "nie obejmuje swoim zakresem uzupełniającej inwestycji", tj. przebudowy infrastruktury poza pasem drogowym przy budowie obwodnicy miejscowości N. , łączącej drogę wojewódzką Nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] i w związku z tym dla ww. inwestycji powinna być wydana nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto wnioskodawca wskazał, że z oświadczenia projektanta inwestycji z dnia 13 sierpnia 2010 r. wynika, że w zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. projekcie budowlanym nie został zaprojektowany zjazd na działkę nr [...] w miejscowości S. , której właścicielką jest D. M. Dodatkowo w piśmie z dnia 7 marca 2011 r. M. T. zakwestionował przyjęte w projekcie przedmiotowej inwestycji rozwiązania projektowe. Organ odnosząc się do powyższego wniosku ocenił, że opisane wyższej okoliczności nie stanowią przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wymieniona we wniosku M. T. decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, była znana Wojewodzie [...] i Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, gdyż na jej podstawie udzielono pozwolenia na budowę inwestycji, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zarówno decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [....], znak: [....], jak i decyzji GINB z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [....], które to organy stwierdziły, że projekt budowlany ww. inwestycji jest zgodny z decyzją Wójta Gminy N. z dnia 26 lutego 2007 r., znak[...] Ponadto postępowanie, w toku którego zostało wydane postanowienie Starosty K. z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [....], na które powołano się we wniosku o wznowienie postępowania, dotyczy innej niż objęta decyzją GINB z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], inwestycji, tj. przebudowy infrastruktury poza pasem drogowym przy budowie obwodnicy miejscowości Nowa S., łączącej drogę wojewódzką Nr [...] z drogą wojewódzką nr [...]. Tym samym wskazana przez M. T. okoliczność (zarzut), że dla powyższej inwestycji (polegającej na przebudowie infrastruktury poza pasem drogowym) inwestor powinien uzyskać nową decyzję środowiskową, nie dotyczy sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [....] lipca 2009 r., znak[...]. Konieczność wykonania dodatkowego zjazdu oraz kwestionowanie przez wnioskodawcę przyjętych rozwiązań projektowych również nie uzasadnia wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją GINB z dnia [...] lipca 2009 r., gdyż okoliczności te nie są nowe, wynikają bowiem z projektu znanego organom. Ponadto postanowienie Starosty K. z dnia [...] lipca 2010 r., na którego treść M. T. powołuje się w sprawie, nie istniało w dacie wydania skarżonej decyzji tym samym, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może być brane pod uwagę jako dowód w niniejszym postępowaniu. Z decyzją tą nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc o powtórne rozpoznanie sprawy, uzupełniając jednocześnie argumentację zawartą we wniosku. Decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję, podtrzymując zawartą w niej argumentację. W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o powtórne rozpoznanie sprawy organ stwierdził, że wskazane przez wnioskodawcę okoliczności nie stanowią nowego dowodu, ani nie są nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ organy administracji rozpatrujące sprawę w trybie zwykłym znały całość projektu, a decyzja na którą powołał się wnioskodawca wydana została po zakończeniu sprawy. W skardze na powyższą decyzję ponowiono zarzuty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania podnosząc, iż z faktu, że organy znały treść projektu i decyzji środowiskowej należało wyprowadzić wnioski przeciwne, niż to uczyniły organy, a mianowicie, że projekt główny powinien objąć swoim zakresem również te działki, które pojawiły się w nowym projekcie dotyczącym inwestycji uzupełniającej, którą przygotowano już po zatwierdzeniu projektu głównego. Ten zaś projekt, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego powinien objąć całość zamierzenia, czego nie uczyniono. Wadliwa zatem była również decyzja środowiskowa, gdyż nie dotyczy ona całości przedsięwzięcia, skoro obecnie wydawana jest na innych działkach, nieobjętych tą decyzją środowiskową, nowa decyzja uzupełniająca, a postanowienie z dnia 19 lipca 2010 r., na które się powołał skarżący, jedynie potwierdza przytoczone okoliczności. Również konieczność wykonania zjazdu na działkę D. M. istniała w dniu wydania pozwolenia pierwotnego, a nie była znana organowi wydającemu decyzję, skoro oświadczenie projektanta o konieczności zaprojektowania takiego zjazdu pochodzi z daty po zatwierdzeniu tego projektu. Projekt budowlany zawiera też wiele innych wad świadczących o zaniedbaniach uczestników procesu inwestycyjnego, które skarżący naświetlał we wniosku o wznowienie postępowania wskazując również, że jego nieruchomość znajduje się w strefie przekroczenia dopuszczalenego poziomu hałasu w nocy, a inwestor mimo zapewnień o utworzeniu pasa zieleni izolacyjnej oraz zastosowaniu stolarki okiennej o podwyższonej izolacyjności nie wywiązał się ze zobowiązań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny kontrolując sprawę administracyjną w jej granicach winien ocenić, czy zaskarżona decyzja wydana została bez naruszeń prawa procesowego i materialnego, a zatem w niniejszej sprawie zakres badania Sądu ograniczony jest do oceny, czy organy prawidłowo uznały, że podana przez wnioskodawcę przyczyna wznowienia w rzeczywistości niezaistniała i czy w związku z tym prawidłowo wydano decyzję z powołaniem się na art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. W tak zakreślonych granicach kontrola Sądu Wojewódzkiego nie wykazuje w badanej sprawie naruszeń przepisów proceduralnych, ani prawa materialnego. Skarga zaś nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania jakim jest wznowienie postępowania. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i muszą być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. W przypadku spełnienia warunków formalnych, po wznowieniu postępowania organ przeprowadza w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wznowione postępowanie składa się z kolei z dwóch faz, w pierwszej kolejności organ winien ocenić, czy wystąpiły przesłanki wznowienia, a zatem, czy podane we wniosku okoliczności odpowiadają przesłankom wymienionym w art. 145 §1 pkt 1-8 k.p.a. Dopiero po stwierdzeniu, że jedna z tych przesłanek rzeczywiście wystąpiła, organ może przejść do drugiego etapu postępowania, tj. oceny, czy przesłanka, której wystąpienie organ stwierdził miała wpływ na wynik postępowania zwykłego, a jeżeli tak, to po dokonaniu niezbędnych czynności organ winien ponownie rozstrzygnąć istotę sprawy. W przypadku jednak stwierdzenia, że przesłanka podana we wniosku nie wystąpiła, organ nie ma podstaw do dokonywania dalszych ustaleń i ocen, uzyskując już na tym etapie podstawę do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej po myśli art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie właśnie wnioski wyprowadziły organy administracji po uznaniu, że podane we wniosku okoliczności nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji liniowej jaką była rozbudowa opisywanej na wstępie drogi. W pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, że - jak to już powiedziano wyżej - wznowienie postępowania jest szczególnym trybem pozwalającym na usuwanie z obrotu prawnego decyzji, które zapadły po przeprowadzeniu postępowania, w którym wystąpiło jedno lub więcej kwalifikowanych naruszeń prawa procesowego wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Z powyższego wynika, że uruchomienie tego trybu nie jest możliwe w sytuacji, kiedy nie wystąpiły w sprawie wymienione przesłanki, a zatem nawet wówczas, kiedy w postępowaniu prowadzącym do wydania kwestionowanej decyzji miały miejsce inne wady proceduralne, niż te które wymieniono w art. 145 § 1 k.p.a. Wad takich nie bada się jednak, gdy nie ma podstaw do wznowienia postępowania. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzje. Cytowany przepis może, więc mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest to, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1997 r., sygn. akt III SA 77/97 - Lex Polonica). Wnioskodawca powołał się na nową okoliczność, w jego ocenie istniejącą w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, uzyskaną z postanowienia Starosty K. z dnia [...] lipca 2010 r., która sprowadza się do twierdzenia, że okolicznością nową miało być to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana w sprawie inwestycji głównej nie obejmowała inwestycji uzupełniającej (dotyczącej przebudowy infrastuktury poza pasem dogowym obwodnicy), a, zdaniem wnioskodawcy, pierwotna decyzja środowiskowa powinna uwzględniać również okoliczności dotyczące nowej uzupełniającej decyzji, ponieważ na niej oparto pozwolenie na rozbudowę drogi, które powinno dotyczyć całego przedsięwzięcia. Dodano do tego również kwestię oświadczenia projektanta związanego z koniecznością wybudowania zjazdu z inną nieruchomością nie należącą do skarżącego. Wnioskodawca ocenił, że takie działanie inwestora i organów jest tylko próbą naprawienia błędów popełnionych przy zatwierdzaniu projektu inwestycji głównej, chociaż w skardze nie neguje faktów podanych przez organ, że zarówno organ I jak i II instancji znali zawartość projektu zagospodarowania terenu i zawartość projektu budowlanego. Twierdzenia zawarte w skardze nie zasługują jednakże uwzględnienie, gdyż organy prawidłowo oceniły, że podawane przez skarżącego okoliczności (jak również wady zatwierdzonego projektu decyzji o rozbudowie drogi) nie stanowią nowej okoliczności w sprawie, gdyż znane były organom prowadzącym postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę. Odnośnie zaś oświadczenia projektanta, które może mieć znaczenie, lecz w innej niż zakończona ostatecznie sprawa rozbudowy drogi, o którą chodzi we wniosku o wznowienie postępowania, dodać tylko można, że skarżący nie podał w tej kwestii żadnego przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wywodzić swój interes prawny do stawiania tego zarzutu jako przyczyny do wznowienia postępowania. Interesem takim legitymować się może tylko właścicielka nieruchomości, do której ma być budowany zjazd. Utrwalone jest też orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii, iż przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 LEX nr 746382 Wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, a więc wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Konsekwencją przyjęcia wykładni ścieśniającej jest to, że okoliczności, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mają być istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto muszą ujawnić się po wydaniu decyzji, co oznacza, że dowody na istnienie tych okoliczności nie mogą znajdować się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji podlegającej wznowieniu. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 986/09, LEX nr 746308 Tymczasem skarżący powołuje jako nowe okoliczności dokumenty (projekt, decyzja środowiskowa) znajdujące się w aktach sprawy i znane organom. To, że skarżący przypisuje tym dokumentom cechy wadliwości, nie zmienia jednak - w zakresie oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - charakteru tych dowodów jako znanych organom w dacie rozstrzygania sprawy. Uznać zatem należało, że organy prawidłowo oceniły, że nie wykazano przyczyn dla których należałoby wznowić postępowanie w sprawie rozbudowy drogi. Wniosek ten jest tym bardziej zasadny, że w istocie zarzuty stawiane przez skarżącego mogą odnosić się do innego nowego postępowania w sprawie inwestycji poza pasem drogowym rozbudowywanej drogi, które jednak pozostaje poza granicami kontrolowanej przez Sąd sprawy. Ubocznie tylko dodać można (chociaż okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie organów), że nie był także zasadny zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W przepisie tym mowa jest o zamierzeniu inwestycyjnym, a więc zamiarze inwestora. Zasadne jest więc akcentowanie woli inwestora, wyrażonej we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc, to w świetle zamiaru inwestora należy oceniać, czy zamierzenie inwestycyjne obejmuje więcej niż jeden obiekt. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1651/09, LEX nr 746712. W przypadku inwestycji o charakterze liniowym o długości kilku czy kilkunastu kilometrów, jak w omawianej sprawie, składającym się z szeregu odcinków, określenie zakresu wniosku o pozwolenie na budowę zależy od woli inwestora, który jest też ograniczony czynnikami technicznymi, czy finansowymi, od sformułowania zakresu wniosku zależy zatem zakres i treść decyzji. Jest też oczywiste, że - w odniesieniu do rozległych, jak omawiana inwestycji - może zaistnieć potrzeba uzupełnienia, czy też rozszerzenia zamierzenia inwestycyjnego. Okoliczności te nie mogą jednak prowadzić do podważania w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, ponieważ dotyczą okoliczności będących przedmiotem nowej i odrębnej sprawy administracyjnej. Nie wyklucza to oczywiście możliwości formułowania zarzutów, przez strony tego nowego postępowania, okoliczności prawnych i faktycznych dotyczących tego nowego postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.