VII SA/Wa 1140/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości ul. [...] w [...] oraz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowo-akcyjnej w [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala sprzeciw Uzasadnienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] kwietnia 2018 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. B. - uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie zbadania legalności decyzji PINB dla Miasta [...] z [...] grudnia 2006 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: PINB dla Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2006 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], w rejonie ulic [...] - [...] w [...], udzielił Spółce Akcyjnej "[...]" z siedzibą w [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. P. B. w piśmie z dnia 24 września 2017 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. [...] WINB decyzją z [...] stycznia 2018 r. umorzył postępowanie wszczęte w sprawie zbadania legalności decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]. Odwołanie od powyżej decyzji złożył P. B. Po przeanalizowaniu akt sprawy oraz odwołania GINB uznał, że decyzja jest wadliwa i podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na wstępie organ omówił zasady rządzące postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazał, że wszczęcie takiego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony. Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] czerwca 2003 r., znak: [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...], udzielającej Spółce Akcyjnej [...] pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z częścią usługowo- handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], w rejonie ulic [...] - [...] w [...]. Przyczyną stwierdzenia nieważności był fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę została oparta na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydanej dla innego podmiotu niż inwestor. Następnie PINB dla Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2003 r., znak: [...] nałożył na inwestora Spółkę Akcyjną [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 6 miesięcy projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] organ powiatowy zatwierdził projekt zamienny w trybie art. 51 ust 4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonej odwołaniem decyzji z [...] stycznia 2018 r., umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek P. B. w sprawie zbadania legalności ww. decyzji PINB dla miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania przeanalizowano kwestię zacienienia i przesłaniania działek zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ stwierdził, że "(...) kwestie zacienienia nie powodują ograniczeń w zagospodarowaniu działek nr ewid. [...] i [...] bowiem nie mogą być przeznaczone pod zabudowę obiektami mieszkalnymi i przeznaczonymi na pobyt dzieci. Przez teren działek przebiega magistrala ciepłownicza Ø 300, a działki nie mają dostępu do drogi publicznej i nie ustanowiono dla nich drogi koniecznej." Ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie działek wynikają również z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r. Z powyższych względów, w ocenie organu I instancji P. B. - użytkownikowi wieczystemu działek nr [...] i [...] - nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym w stosunku do budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] w [...], a zatem wszczęte na jego wniosek postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że w przypadku trybu nadzwyczajnego, jakim jest między innymi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, stronami postępowania są nie tylko strony trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu nieważnościowym badanie legitymacji strony nie może się ograniczać wyłącznie do ustalenia, czy uczestniczyła ona w postępowaniu zwykłym, ale musi ono obejmować również stwierdzenie, czy i jaki wpływ na zakres praw i obowiązków wnioskodawcy będzie miało wyeliminowanie decyzji objętej wnioskiem z obrotu prawnego, przy czym badanie to nie może się odbywać poza postępowaniem administracyjnym, chyba że wstępna ocena prowadzi do niebudzącej wątpliwości konkluzji, iż wniosek został złożony przez osobę, której przymiot strony nie przysługuje (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 września 2016 r. II SA/Sz 396/16). Następnie, powołując się na art. 28 k.p.a., mający zastosowanie w postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego, organ odwoławczy wskazał, że ochrona w postępowaniu administracyjnym przysługuje wyłącznie podmiotom legitymującym się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Interes prawny (inaczej interes prawnie chroniony) to interes, który może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu w tym znaczeniu, że w rezultacie takiego postępowania wydaje się decyzję, która bezpośrednio rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach tego podmiotu oraz pośrednio stanowi, w jaki sposób i w jakim zakresie rozstrzygnięcie to wpłynie na prawa i obowiązki innych podmiotów, których sytuacja prawna jest powiązana z sytuacją adresata (adresatów) decyzji. Ponadto istnienie interesu prawnego musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Nie ma wątpliwości zdaniem organu, że źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących badania zgodności z prawem robót budowlanych jest przepis materialnego prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie i orzecznictwie panuje również zgoda co do tego, że może to być zarówno przepis ustawy, jak i aktu niższej rangi. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc – w ocenie GINB - osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że P. B. jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i graniczącej z nią działki nr [...] z obrębu [...], sąsiadujących bezpośrednio z działkami nr [...] i [...], na których znajduje się sporna inwestycja, tj. budynek wielorodzinny z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym. We wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] września 2017 r. skarżący powoływał się na niezgodność inwestycji z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych oraz z przepisów techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w postępowaniach innych, niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nawet wówczas, gdy jest to postępowanie do niego zbliżone. Cytowany przepis prawny nie może być stosowany przy ustalaniu kręgu osób będących stronami w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 ustawy). Ocena legitymacji do bycia stroną postępowania powinna opierać się o art. 28 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. VII SA/Wa 1235/06). Przede wszystkim jednak organ odwoławczy nie podzielił argumentacji organu wojewódzkiego, że P. B. nie posiada przymiotu strony ze względu na fakt, iż działki sąsiadujące z przedmiotową inwestycją budowlaną, których P. B. jest użytkownikiem wieczystym, nie mogą być zabudowane. Zdaniem GINB ewentualne ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie ww. działek należących do Pana P. B. nie powinny być podstawą do uznania, że nie należy on do kręgu stron przedmiotowego postępowania. Jak bowiem wynika z wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt. II OSK 1572/17 nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie administracyjne, może być uznany za stronę tego postępowania wtedy, gdy obiekt ten został wybudowany z naruszeniem przepisów regulujących dopuszczalne odległości między obiektami budowlanymi oraz granicami nieruchomości sąsiednich. W świetle art. 28 k.p.a. brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Można więc powiedzieć, że w postępowaniu administracyjnym, w którym ocenia się, czy zostały naruszone przepisy określające odległości obiektu budowlanego od granicy sąsiedniej nieruchomości, właściciel tej nieruchomości powinien brać udział po to, aby mógł wskazywać na fakty i przedstawiać argumentację istotne z punktu widzenia ochrony jego praw, rzeczą zaś organu administracji będzie ocenić, czy ta argumentacja uzasadnia przyjęcie, że przepisy prawa zostały naruszone. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji, o której mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, jest niezbędna na etapie ustalania kręgu stron biorących udział w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę. Krąg stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym, ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. Powyższe uzasadniało więc w ocenie organu skorzystanie przez GINB z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Rozpatrzenie sprawy przez GINB co do obarczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] wadą nieważności naruszałoby ponadto, jak stwierdził organ, zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od tej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] "[...]" w [...] oraz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo-akcyjna w [...] wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 i art. 28 k.p.a. W ocenie sprzeciwiającej się organ II instancji w rzeczywistości niezasadnie uchylił decyzję [...] WINB, bowiem organ ten rozpoznał kwestie przymiotu strony w oparciu o art. 28 k.p.a., zaś P. B. nie wskazał we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji naruszenia jakiego interesu prawnego ma dotyczyć postępowanie nieważnościowe. Pozostała część uzasadnienia skargi dotyczy przypuszczeń skarżącej odnoszących się do możliwego powodu wnioskowania P. B. o stwierdzenie nieważności decyzji wskazujące na jego niezadowolenie z załatwienia stosunków sąsiedzkich i w konsekwencji prowadzące do nadużycia prawa poprzez wnioskowanie o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest jednakże środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Postępowanie ze sprzeciwu zostało przez ustawodawcę odrębnie uregulowane w rozdziale 3a działu III p.p.s.a. W postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji administracyjnej zastosowanie mają przepisy o skardze (art. 64b § 1 k.p.a.), co oznacza, że również w tym postępowaniu sąd meriti nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też, pomimo, że w sprzeciwie w rzeczywistości nie zostały podniesione te zarzuty formalne, które mogą zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uzasadniać (a więc brak przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.), obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było dokonanie własnej kontroli zakwestionowanej decyzji, w zakresie i w ramach przyznanej temu Sądowi przez ustawodawcę kognicji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oceniany w oparciu o powołane przepisy sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową - w ocenie organu odwoławczego - decyzję, przekazując tę sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. W ocenie Sądu, kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. Skoro organ I instancji, w ocenie GINB, umorzył postępowanie wadliwie, przyjmując brak legitymacji (przymiotu strony) wnioskodawcy, to tym samym naruszył przepisy postępowania, w tym nie tylko art. 105 § 1 k.p.a., ale również art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. z uwagi na jego błędną analizę i zastosowanie. Takie stwierdzenie uzasadniało więc zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., gdyż [...] WINB nie tylko wadliwie ocenił zaistnienie przesłanek do umorzenia postępowania (na co wskazuje GINB w uzasadnieniu swej decyzji), ale również - właśnie w związku z umorzeniem postępowania - nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, które mogłoby być podstawą do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy stwierdza ponadto, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a.; organ II instancji prawidłowo przepisu tego nie zastosował. Wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wymaga w sprawie przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.). W sytuacji więc, kiedy żadne postępowanie dowodowe nie było prowadzone, nie może mieć zastosowania dyspozycja art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ II instancji może prowadzić postępowanie dodatkowe, ale wyłącznie w celu uzupełnienia dowodów (albo w tym zakresie zlecić postępowanie organowi I instancji). Skoro zaś nie ma czego uzupełniać - art. 136 § 1 k.p.a. zastosowania nie ma. Podkreślić należy, że kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach rozpoznania sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. polega wyłącznie na kontroli tego, czy decyzja taka poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w ww. art. 138 § 2 k.p.a. Faktem jest, że GINB zbyt wiele miejsca w uzasadnieniu decyzji poświęcił należytemu rozumieniu pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, co zapewne spowodowało brak uzasadnienia w zakresie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. poza lakonicznych wskazaniem że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, a art. 28 k.p.a. Tym niemniej, w ocenie tut. Sądu, powyższa wada uzasadnienia prawnego organu II instancji w zakresie przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie miał wpływu na wynik sprawy, a tylko taka sytuacja - zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. - uzasadniałby uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. i art. 16 § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., mając na uwadze treść art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.