VII SA/Wa 1140/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R.sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2024 r. nr 477/OPO/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 15 marca 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm;), po rozpatrzeniu odwołania R. Sp. z o.o. Sp. J. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 8 stycznia 2024 r., nr [...] zmieniającej decyzję Prezydenta z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku żłobka wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - adres inwestycji: ul. L., dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w Warszawie (dalej: "planowana inwestycja") w zakresie zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych, umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. Prezydent decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Miastu Stołecznemu Warszawie Dzielnicy [...] pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. W dniu 9 listopada 2023 r., do Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wpłynął wniosek inwestora o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dotyczącego decyzji Prezydenta z dnia 25 sierpnia 2022 r. Prezydent decyzją z dnia 8 stycznia 2024 r., nr [...] zmienił własną ostateczną decyzję z dnia 25 sierpnia 2022 r. i zatwierdził projekt zamienny w zakresie zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych. Od powyższej decyzji z dnia 8 stycznia 2024 r., odwołanie wniosła Spółka. Wezwaniem z dnia 8 lutego 2024 r. Wojewoda wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca złożyła stosowne wyjaśnienia w piśmie z dnia 22 lutego 2024 r. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że odwołanie od zaskarżonej zamiennej decyzji z dnia 8 stycznia 2024 r., wniosła Spółka, nie będąca stroną postępowania zakończonego jej wydaniem. Mając na celu ustalenie czy skarżącej mógł przysługiwać przymiot strony postępowania w sprawie przedmiotowego zamiennego pozwolenia na budowę, Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 8 lutego 2024 r., wezwał spółkę do wykazania interesu prawnego poprzez: określenie i sprecyzowanie interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego, legitymującego Spółkę do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Jednocześnie wskazano, iż na podmiocie żądającym podjęcia postępowania spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Na tak wystosowane wezwanie skarżąca przy piśmie z dnia 15 lutego 2024 r., przedłożyła w organie wojewódzkim wyjaśnienia. Skarżąca wywodzi swoje uprawnienie do występowania w sprawie o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji z tytułu posiadanego prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] (sąsiadującej z działką inwestycyjna nr ew. [...]) oraz ustanowionej służebności na działce o nr [...] z obrębu [...] na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego gruntu, stanowiącego działkę nr ew. [...] służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu do ul. L., pasem 5m, celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że służebność gruntowa co wynika wprost z art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz.1610) jest ograniczonym prawem rzeczowym, a więc prawem dozwalającym jedynie na wykonywanie w oznaczonym zakresie (tylko niektórych) ustawowo określonych uprawnień na rzeczy cudzej wynikających z tego prawa nie zaś z prawa własności, użytkowania wieczystego czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Nadto obowiązujące prawo nie daje podstaw do przyznania statusu strony podmiotom legitymującym się posiadaniem któregokolwiek z katalogu ograniczonych praw rzeczowych regulowanych przepisami prawa cywilnego oznaczając w istocie, iż podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, wyłączone są z kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę. A zatem stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę nie może być uprawniony z tytułu służebności gruntowej, którego interes prawny może być realizowany i chroniony w postępowaniu cywilnym. W konsekwencji wskazywana przez skarżącą kwestia obciążenia działki inwestycyjnej służebnością przejścia i przejazdu (tj. ograniczonym prawem rzeczowym) na rzecz Skarżących nie daje podstaw do przyznania im jako podmiotowi uprawnionym z tytułu tej służebności - legitymacji do udziału w postępowaniu o udzielenie zamiennego pozwolenia na budowę w charakterze strony. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na nowelizację Prawa budowlanego która wprowadziła zmianę dotyczącą pojęcia tzw. obszaru oddziaływania, obiektu. Nowelizacja, która weszła w życie 19 września 2020 r. (czyli przed dniem wniesienia przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę), będzie mieć istotny wpływ na określenie kręgu osób będących stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nowelizacja zmieniła definicję obszaru oddziaływania obiektu wskazując, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wykreślono zatem słowa "ograniczenia w zagospodarowaniu", wprowadzając tym samym zasadę, że ograniczenia, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, dotyczyć mają tylko zabudowy, a nie zagospodarowania sensu largo. Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów technicznobudowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że Prezydent, prowadząc postępowanie w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego z wniosku Miasta Stołecznego Warszawy dla Dzielnicy [...] z dnia 10 listopada 2023 r. zobowiązany był ustalić krąg stron postępowania w granicach planowanych zmian tj. sposobu odprowadzenia wód opadowych, bez zmian w części architektoniczno-budowlanej projektu. Zakres projektowanych zmian nie wskazuje na możliwość uznania skarżącej za stronę tego postępowania. Nie sposób bowiem wyprowadzić z oddalenia działki ew. nr [...], a tym bardziej ze służebności gruntowej przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], a też przy uwzględnieniu charakteru planowanej budowy zespołu studni rozsączających takich ograniczeń w zabudowie terenu tejże nieruchomości, które miałyby swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji w ramach zamiennego pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda stwierdził, że skarżącej nie mógł przysługiwać w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 8 stycznia 2024 r. status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji, z uwagi na treść art. 127 § 1 Kpa, nie mogła ona ani skutecznie zainicjować odwołaniem postępowania przed organem odwoławczym ani też kwestionować wydanej decyzji z dnia 8 stycznia 2024 r. Skarżąca, nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego, zaskarżyła ją skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: A. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20) tej ustawy, poprzez nieprawidłowe nieuznanie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym, że skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania i nie była uprawniona do złożenia odwołania od decyzji organu 1 instancji podczas gdy Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a bezpośrednio przez teren inwestycji przebieg służebność drogowa ustanowiona na rzecz nieruchomości skarżącej i zapewniająca nieruchomości skarżącej dostęp do drogi publicznej; B. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącą, dotyczące decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 stycznia 2024 r., pomimo że posiada ona status strony postępowania i jako taka była uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, które to odwołanie winno zostać merytorycznie rozpoznane przez Wojewodę Mazowieckiego. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła decyzję Wojewody z dnia 15 marca 2024 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta z dnia 8 stycznia 2024 r. Organ odwoławczy przyjął, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego, a tym samym odwołanie pochodzące od niej nie może skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego, czy inaczej: prowadzić do wydania decyzji w drugiej instancji, po merytorycznym rozpatrzeniu sprawy. Stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się więc, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 25/21). W szczególności, umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. powinno skutkować uznanie przez organ odwoławczy, że podmiot, który wniósł odwołanie nie ma przymiotu strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2480/17). W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana w sprawie zmiany decyzji Prezydenta z dnia 25 sierpnia 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku żłobka wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą w zakresie zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżąca wywodzi swoje uprawnienie do występowania w sprawie z tytułu posiadanego prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] (sąsiadującej z działką inwestycyjna nr ew. [...]) oraz ustanowionej służebności na działce o nr [...] z obrębu [...] na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego gruntu, stanowiącego działkę nr ew. [...] służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu do ul. L., pasem 5m, celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Przypomnieć należy, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 2 lutego 2012 r., nr [...] ustanowił prawo użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] na rzecz spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w W. Następnie w dniu 15 marca 2012 r. została zawarta umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i umowa ustanowienia służebności gruntowej (Rep. [...]). Umowa ustanowienia służebności gruntowej odnosiła się do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4a w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1709 ) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziła w całości nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 lutego 2012 r., [...], ustanawiającej na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni 1944 m2, oznaczonego jako działka nr ewid. [...] z obrębu [...], położonego w Warszawie przy ul. B., na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie: R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Z.). Na podstawie decyzji reprywatyzacyjnej w Księdze Wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości dz. ew. nr [...], w dziale II jako właściciela ujawniono Miasto Stołeczne Warszawa. Zgodnie z informacją zawartą w skardze, Spółka wniosła skargę na orzeczenie referendarza w tej sprawie. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2022 r. Sąd wieczystoksięgowy utrzymał w mocy wpis. Następnie skarżąca w dniu 14 marca 2022 r. wniosła apelację, o czym informacja została ujawniona w treści księgi wieczystej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1393/21, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i R. z o.o. sp. komandytowej z siedzibą w Z. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie sądowe ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy. Wyrok jest nieprawomocny. Sąd zauważa jednak, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym oraz, że prawo wykreślone nie istnieje. Domniemanie z art. 3 istnieje, pomimo, że w księdze wieczystej zostało ujawnione ostrzeżenie (art. 10) zabezpieczające roszczenie o usunięcie niezgodności pomiędzy prawem wpisanym, objętym domniemaniem, a rzeczywistym stanem prawnym. Ostrzeżenie takie jedynie wyłącza działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 8); to samo dotyczy wzmianki o wniosku, o apelacji lub o skardze kasacyjnej. Domniemanie istnieje do czasu, gdy wpisane prawo nie zostanie wykreślone. Odnosząc się zaś do informacji zawartej w skardze o zaskarżeniu dokonanego wpisu Sąd wskazuje, że skarga na wpis referendarza sądowego pozbawiona została charakteru anulacyjnego, gdyż jej wniesienie nie skutkuje utratą mocy zaskarżonego wpisu - art. 5181 § 3 k.p.c. Z powyższych regulacji należy zatem wysnuć wniosek, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji z treści księgi wieczystej nie wynikał tytuł prawny Skarżącej do nieruchomości, a domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie zostało podważone. Natomiast ustanawianie służebności gruntowej jest na rzecz każdoczesnego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, a nie konkretnie skarżącej. Służebność gruntowa jest powiązana ściśle z prawem użytkowania wieczystego. Skoro została stwierdzona nieważność decyzji dotycząca ustanowienia użytkowania wieczystego, w konsekwencji czego w dziale II księgi wieczystej wpisano nowego właściciela, to brak jest podmiotu uprawnionego do korzystania ze służebności. W konsekwencji Sąd stwierdza, że skarżąca utraciła tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...], z której wywodziła swoje uprawnienie do występowania w sprawie. Tym samym Spółce nie przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Jak już wcześniej wyjaśniono, status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę posiadają wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Autor spornego odwołania nie należy do tej kategorii. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził również aby zaskarżona decyzja została wydana z innymi uchybieniami, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a treść uzasadnienia postanowienia świadczy o tym, że wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.