II OSK 2480/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 265/17 w sprawie ze skargi I. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 265/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi I. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Organ pierwszej instancji (Powiatowy Lekarz Weterynarii w G.) decyzją z [...] grudnia 2016 r. na podstawie art. 7 ust. 1 i 4 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, § 8 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii, załącznika l sekcja II rozdział V ust. 1 pkt 1p i 1u rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi oraz art. 104 K.p.a., uznał za niezdatne do spożycia przez ludzi oraz zakazał wprowadzania do obrotu mięsa wołowego z 44 sztuk bydła poddanego ubojowi w dniu 12 grudnia 2016 r. w zakładzie O. Sp. z o.o. ze względu na anomalie organoleptyczne oraz potencjalne zagrożenie dla zdrowia publicznego. Organ pierwszej instancji wskazał, że Spółka ta w dniu 14 grudnia 2016 r. złożyła wniosek o dodatkową ocenę mięsa, którą przeprowadzono w dniu 15 grudnia 2016 r. W trakcie kontroli wszyscy jej uczestnicy potwierdzili obcy, nieswoisty zapach mięsa. Badania organoleptyczne mięsa w warunkach temperatury pokojowej i próba gotowania także potwierdziły występowanie obcego, nieswoistego zapachu mięsa. Mięso z 44 sztuk bydła ze względu na złą jakość handlową nie mogło być wprowadzone do obrotu. Organ pierwszej instancji uznał za niezdatne do spożycia przez ludzi przedmiotowego mięsa i zakaz wprowadzania go do obrotu. Organ uzasadnił swą decyzję niewłaściwą jakością mięsa w postaci anomalii organoleptycznych i potencjalnym zagrożeniem dla zdrowia publicznego. Po wniesieniu odwołania przez I. F. organ drugiej instancji ([...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii) zażądał wykazania w terminie 7 dni posiadania interesu prawnego przez odwołującą. W dniu [...] lutego 2017 r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wydał postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., w którym stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie uznania za niezdatne do spożycia przez ludzi oraz zakazu wprowadzania do obrotu mięsa wołowego. W treści rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zrelacjonowano przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego i wskazano na istotne elementy rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. Następnie po odwołaniu się do kompetencji organów inspekcji weterynaryjnej wykluczono możliwość rozstrzygania przez nie sporów cywilnoprawnych i procedury reklamacyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że stroną w postępowaniu są wyłącznie podmioty posiadające interes prawny w rozumieniu norm materialnego prawa administracyjnego rozstrzygany w konkretnym postępowaniu administracyjnym, a nie interes faktyczny. Odnosząc się do szczegółów rozpoznanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że posiadaczem mięsa w momencie wydania decyzji była (i nadal pozostaje) O. Sp. z o.o., co potwierdziły dokumenty przesłane przez stronę wraz z pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. Z tej przyczyny wskazaną Spółkę uznano za stronę postępowania i tylko jej przysługiwało prawo wniesienia od niej odwołania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z powodu bezzasadności. W obszernym piśmie procesowym zawierającym analizę zagadnienia przymiotu strony postępowania, przy szerokim poparciu prezentowanych poglądów stanowiskami zaczerpniętymi z poglądów doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, negowano możliwość uznania skarżącej za stronę postępowania, z czego wyprowadzono niedopuszczalność skutecznego wniesienia odwołania od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie prawa na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., dające podstawę do jej uchylenia. Jednocześnie Sąd podkreślił, że decyzję o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Sąd podjął działając w ramach uprawnień wynikających z art. 134 P.p.s.a. ponieważ stwierdzone uchybienie procesowe nie zostało wyartykułowane w wywiedzionej skardze. Sąd pierwszej instancji uznał, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania jako forma niemerytorycznego zakończenia postępowania drugoinstancyjnego dopuszczalna jest wyłącznie w ściśle określonych okolicznościach, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie o ile rozstrzygnięcia organu doprowadzić miały do przyjęcia braku przymiotu strony I. F., w tym braku uprawnienia do wniesienia odwołania, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji mogło przybrać wyłącznie formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego i należało je wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Sąd wskazał, że art. 134 K.p.a. może być stosowany tylko wtedy, gdy z odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego obowiązkiem organu było zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się, umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi najmniejszych wątpliwości, że [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii stanowiska o niemożliwości uznania I. F. za stronę nie wypracował wyłącznie w oparciu o przedłożone akta administracyjne, czyli nie stwierdził w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. W zakresie ustalenia przymiotu strony przed organem drugiej instancji miało miejsce postępowanie wyjaśniające, które sprowadzało się do wezwania strony do wykazania owego interesu, a następnie przeprowadzono analizę udzielonej pisemnej odpowiedzi i dołączonych do niej dokumentów. Organ drugiej instancji dokonał rozstrzygnięcia błędnie przyjmując art. 134 K.p.a. jako prawidłową podstawę prawną w przedmiotowej sprawie zamiast art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy nie było podstaw do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wskazane uchybienie procesowe nie pozwalało na pozostawienie kwestionowanego skargą postanowienia w obrocie prawnym. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, więc stanowiło podstawę do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zaskarżonemu wyroki zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nieprawidłowo zinterpretował i zastosował ww. przepis podczas gdy organ stwierdziwszy, że I. F. nie może być stroną postępowania odwoławczego był zobligowany do zastosowania art. 134 K.p.a. i wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli i dokonanie niewłaściwej oceny działalności organu oraz nieprawidłowe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie został przez organ naruszony i bezzasadnie zastosowany art. 134 K.p.a. w konsekwencji czego, Sąd ten uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] lutego 2017 r. znak: [...]. Ponadto zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli i dokonanie niewłaściwej oceny działalności organu oraz nieprawidłowe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie organ winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 3 zamiast art. 134 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w tej sprawie wprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie powinna być, oprócz Spółki O. sp. z o.o., także I. F. prowadząca gospodarstwo rolne która sprzedała 44 sztuk bydła w celu uboju Spółce O.. Nie ulega wątpliwości i nie kwestionuje tego żadna ze stron, że I. F. i Spółkę P. łączyła umowa na podstawie której zostały sprzedane 44 sztuki bydła celem uboju. Takie dokumenty potwierdzające zawarcie i wykonanie umowy oraz odstąpienie od niej przez Spółkę P. z powodu wad mięsa poubojowego przedłożyła sama I. F.. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" zawartego w ww. przepisie należy definiować jako interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Dany podmiot ma interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym wtedy, gdy istnieje związek normatywny między tym interesem (lub obowiązkiem) a postępowaniem administracyjnym. Tym samym postępowanie administracyjne ma dotyczyć interesu prawnego konkretnej osoby i wtedy ma ona status strony tego postępowania. Ponadto trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że interes prawny pozwalający na uznanie danego podmiotu za stronę postępowania musi być "własny" to znaczy, że akt administracyjny (decyzja) zapadający w danym postępowaniu rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby. Interesu prawnego kreującego status strony nie można wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II OSK 22/09; wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 967/17). Interes prawny musi być realny, nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący w dacie wydania decyzji. Nie stanowi naruszenia prawa pogląd Sąd pierwszej instancji zawarty w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym zastosowanie art. 134 K.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania w danej sprawie. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania, że ten podmiot nie ma interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skoro w tej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości Sąd pierwszej instancji ustalił, że organ odwoławczy badał posiadanie przez wnoszącą odwołanie interesu prawnego to w razie uznania, że I. F. nie ma interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie wydawać postanowienie o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 942/05, opub. w ONSAiWSA 2007/2/50; wyrok NSA z 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1192/09; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, opub. w ONSA 1999/4/119). W związku z powyższym należy stwierdzić, że nieusprawiedliwionym jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, w którym zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli i dokonanie niewłaściwej oceny działalności organu oraz nieprawidłowe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie organ winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 3 zamiast art. 134 K.p.a. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem stanowiło podstawę do jego uchylenia w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował prawidłowy środek znany ustawie, co oznacza, że również zarzut naruszenia tego przepisu nie jest zasadnym. Także kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał skargi na decyzję administracyjną tylko na postanowienie. Tym samym ww. przepis w ogóle nie miał zastosowania w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 134 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Trafnie przyjął, że jeżeli po wniesieniu środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia) od aktu administracyjnego organu pierwszej instancji organ odwoławczy ma wątpliwości co do posiadania przez stronę skarżącą interesu prawnego, to wówczas powinien podjąć określone czynności dowodowe celem ustalenia tej okoliczności. Uznanie, że na podstawie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym dany podmiot nie ma przymiotu strony powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Tym samym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli i dokonanie niewłaściwej oceny działalności organu odwoławczego nie jest zasadny. Skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjne nie okazały się trafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to stosowanie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.