VII SA/Wa 1142/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. – staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala VII SA/Wal 1142/11 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona przez J. W. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. ,którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póź. zm.; zwanego dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. W. utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...].01.2010 r., znak: [...] nakładającej na H. i B. L. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30.04.2010 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych a związanych z rozbudową budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę na terenie działek nr [...] położonych w [...] w części dotyczącej obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2010r., uzupełnioną decyzją tego organu z dnia [...].01.2011r., stwierdził nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]z dnia [...].01.2010 r., znak: [...] w części dotyczącej obowiązku przedstawienia w terminie do dnia 30.04.2010r., oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji stwierdzając w uzasadnieniu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku, w części dotyczącej obowiązku przedstawienia przez H. i B. L., w związku z rozbudowa budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę na terenie działek nr [...] położonych w [...], oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art.51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, co uzasadnia wyeliminowanie tej części przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. VII SA/Wa 1142/11 Od decyzji tej odwołanie wniosła J. W. współwłaścicielka rozbudowywanego obiektu nie akceptując realizowanej przez H. i B. L. jakiejkolwiek rozbudową budynku mieszkalnego bez jej zgody. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodził się z organem wojewódzkim, że możliwe jest stwierdzenie nieważności badanej decyzji w części dotyczącej obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż pozostała cześć decyzji może samodzielnie funkcjonować. Wskazał ponadto, że w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ nie może nałożyć takiego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 09.04.2009r, sygn. akt II OSK 532/08, wyrok NSA z dnia 04.01.2007r., sygn. akt OSK 128/06, wyrok WSA w Kielcach z dnia 14.11.2007 r, sygn. akt II SA/Ke 536/07; wyrok NSA w Warszawie z dnia 11.12.2002r, sygn. akt IV SA 639/01). Zatem, zdaniem organu należało stwierdzić nieważność badanej decyzji w tym zakresie, co słusznie uczynił organ wojewódzki. Odnośnie zaś pozostałej części Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotowa inwestycja jest realizowana w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...].12.2008 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i B. L. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...], ul. [...], gmina [...]. Czynności kontrolne przeprowadzone przez pracowników organu powiatowego w dniu 17.09.2009 r. wykazały, że rozbudowa obiektu realizowana jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzanego projektu budowlanego m. in. pod częścią rozbudowy wykonano piwnice, podniesiono budynek o ok. 80 cm i wykonano dodatkowe pomieszczenia. Ponieważ organ stwierdził istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę to miał obowiązek wstrzymać roboty budowlane i nałożyć obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w czterech egzemplarzach wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz należącą do właściwej izby samorządu zawodowego. Powyższe wynika wprost z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. VII SA/Wal 1142/11 Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. zaskarżyła J. W. nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Strona skarżąca podniosła podobnie jak w odwołaniu, że jest współwłaścicielka rozbudowywanego obiektu nie akceptując realizowanej przez H. i B. L. rozbudową budynku mieszkalnego bez jej zgody a takiej zgody nie udzielała. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego wydawane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże się z prawem inwestora do terenu, ponieważ doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Może zatem w świetle tego poglądu dojść do "zalegalizowania robót budowlanych" wykonanych z naruszeniem praw do nieruchomości, co nie pozbawia możliwości skorzystania przez uprawnionego z ochrony na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego przed sądem powszechnym. Brak natomiast w art. 51 Prawa budowlanego podstaw do zobowiązania inwestora do złożenia dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zawarte w tym artykule ustalenia, odnoszące się do sfery uprawnień oraz do obowiązków inwestora jako uczestnika procesu budowlanego, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający a tym bardziej uzasadniający z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego a nie nakładający takiego obowiązku. Zdaniem organu, w przypadku VII SA/Wal 1142/11 nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością decyzja w tej części rażąco narusza prawo. Rozpatrując więc na wstępie wyżej przedstawione kwestię , która w tej sprawie jest zasadnicza, zauważyć należy, że istniały w orzecznictwie sądowym rozbieżności w stosowaniu art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) co do możliwości nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Z treść przepisu art. 51 wynika, że w razie ustalenia, iż inwestor wykonuje roboty budowlane w wypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ administracji publicznej, decyzją administracyjną nakłada obowiązek wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust.1 pkt.2), chyba że stwierdzi, iż zachodzą podstawy do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), albo gdy inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co zobowiązuje organ do nałożenia decyzją obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3). Rozbieżności w interpretacji art. 51 w kontekście możliwości nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zauważył Rzecznik Praw Obywatelskich, który wnioskiem z dnia 7 lipca 2010 r, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w związku z ujawnionymi rozbieżnościami w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego: "Czy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane?". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r. II OPS 2/10 stwierdził, że "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 VII SA/Wal 1142/11 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." ONSAiWSA 2011/2/22, LEX nr 672631 W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdziło m. innymi, że .."przepis art. 51 Prawa budowlanego, przez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawisk samowoli budowlanej objętych art. 48 i 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Obejmuje jednak swoim zakresem również takie sytuacje, kiedy inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę), jednakże w różnym trybie (np. nieważnościowym, wznowieniowym) akt administracyjnej akceptacji został usunięty z obrotu prawnego. Nie można mówić o samowoli budowlanej, gdy do czasu usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę inwestor działał na podstawie takiego aktu i w zaufaniu do władzy administracyjnej, a ponadto legitymował się oświadczeniem o prawie do terenu na cele budowlane." Zdaniem NSA "Nie powinno budzić wątpliwości, że ustanowiony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek inwestora, polegający na tym, że inwestor musi złożyć określone w tym przepisie oświadczenie o prawie do terenu na cele budowlane, powoduje, że niespełnienie tego obowiązku jest podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę, gdyż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył takie oświadczenie (...). Obowiązek złożenia oświadczenia należy traktować jako mający charakter procesowy, dowodowy (...); wyraźnie stanowi o tym art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (...). W razie braku wniosku w tym zakresie właściwy organ powinien zobowiązać inwestora postanowieniem do uzupełnienia braku formalnego (...). Organ administracji publicznej został zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego sprawdzającego prawdziwość twierdzenia inwestora, że legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane, a złożenie fałszywego oświadczenia jest ścigane na drodze postępowania karnego, co jednak nie wyklucza możliwości podważenia mocy dowodowej oświadczenia w toku postępowania administracyjnego (...)." Z dalszej treści uzasadnienia uchwały NSA wynika, że unormowanie zamieszczone w art. 51 tej ustawy reguluje postępowania naprawcze, wiążące się ściśle z sytuacjami występującymi w procesie realizacji inwestycji budowlanych może VII SA/Wa 1142/11 zakończyć wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Takie decyzje nie zostały związane z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu na cele budowlane, mimo że "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego", a nawet rozbiórka, mogą się wiązać z wykonaniem robót budowlanych. Wystarczające dla prawidłowego wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest wykazanie, że stan faktyczny sprawy wymaga takiego rozstrzygnięcia, a nie ma podstaw do wydania decyzji na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2. W odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego NSA podkreśliło, że decyzją wydaną na podstawie tego przepisu właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, konkretny obowiązek, polegający na sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie przez zobowiązanego decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prowadzi do wydania kolejnej decyzji. Decyzją tą może być decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 4, to jest o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. NSA zwróciło przy tym uwagę na art. 40 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego decyzję o wznowieniu robót budowlanych (art. 51 ust. 4) przenosi się tak jak decyzję o pozwoleniu na budowę, po złożeniu przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 3 pkt 2, a więc oświadczenia o prawie inwestora do dysponowania terenem na cele budowlane (...). Powyższe wskazuje, zdaniem NSA. że we wszystkich wypadkach związania rozstrzygnięcia na podstawie ustawy - Prawo budowlane z obowiązkiem złożenia oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane ustawodawca traktuje to oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, wskazując, że ma on być dołączony przez inwestora do dokumentacji budowlanej lub złożony na podstawie obowiązku nałożonego postanowieniem właściwego organu administracji publicznej. Według gramatycznego brzmienia analizowanej ustawy ustawodawca jednoznacznie nie wiąże wydania decyzji w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane w takich wypadkach, jak: nakaz zaniechania VII SA/Wal 1142/11 dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1); wiążąca się z art. 51 ust. 3 decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone; decyzja o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2). Analizując więc treść uzasadnienia powyższej uchwały NSA oraz udzieloną odpowiedź Rzecznikowi Praw Obywatelskich stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. prawa nie narusza. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji skarżonej decyzji w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa. Wskazany przepis nie uprawnia organu orzekającego do rozpatrywania sprawy merytorycznie "co do istoty" tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz wyłącznie w granicach nim określonych. W związku z tym w swojej decyzji organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Skoro więc jak wykazano powyżej i co jednoznacznie przesądziła uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011r. II OPS 2/10 nie można na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co jak potwierdza treść uzasadnienia uchwały odnosi się również do przepisu art. 51 ust.1 pkt 3 to decyzja nakładająca taki obowiązek jest w tej części wydana z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Odnośnie zaś pozostałej części kwestionowanej decyzji należy uznać, że brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotowa inwestycja jest realizowana w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...].12.2008 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i B. L. pozwolenia na rozbudowę istniejącego " budynku mieszkalnego VII SA/Wal 1142/11 jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych zlokalizowanego na działce nr ew. w [...], ul., gmina. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.