VII SA/Wa 1142/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 marca 2024 r. nr 329/OPO/2024 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ wojewódzki"), postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r., nr 329/OPO/2024, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682), po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] - wszystkie w W. (dalej: "Wspólnoty Mieszkaniowe") – uchylił postanowienie Prezydenta W. (dalej także: "organ I instancji") z [...] kwietnia 2023 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] października 2022 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "Spółka", "Skarżąca") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w parterze wraz z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] W., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania ww. postanowienia Wojewody doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy. Prezydent W. decyzją z [...] października 2022 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w parterze wraz z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] W. Spółka w dniu 21 października 2022 r. złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji administracyjnej. Pismem z 31 października 2022 r. Wspólnoty Mieszkaniowe reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosły odwołanie od ww. decyzji administracyjnej. Wojewoda postanowieniem z 1 marca 2023 r., nr 97/OPON/2023, stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] października 2022 r., nr [...]. Wnioskiem z 14 marca 2023 r. Wspólnoty Mieszkaniowe wystąpiły o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta W. z [...] października 2022 r. nr [...] oraz wniosły o wstrzymanie wykonalności tej decyzji. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku podniesiono, że w niniejszej sprawie zachodzą trzy niezależne przyczyny wznowienia: 1) Wspólnoty Mieszkaniowe błędnie nie zostały uznane za strony postępowania i nie brały udziału w postępowaniu bez swojej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). 2) Prezydent W. powinien być wyłączony, gdyż wydana decyzja dotyczy nieruchomości i interesów m. W. Dzięki temu, że W. sp. z o.o. oczekiwała pozytywnej decyzji, m. W. mogło odpłatnie ustanowić służebność na rzecz Spółki. Służebność ta leży na obszarze, który stanowi dojazd techniczny i pożarowy i powinien stanowić część terenu, dla którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Wyłączenie z obszaru, dla którego wydano pozwolenie na budowę, działki ew. nr [...], której właścicielem jest m. W. jest próbą ominięcia przepisów prawa. W istocie teren, na którym miała być realizowana inwestycja budowlana stanowił dwie działki zarówno [...], jak i [...]. Prezydent W. wydawał zatem decyzję o pozwoleniu na budowę co do działki m. W., a zatem w swojej sprawie. Z tego powodu powinien zostać wyłączony (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). 3) Nowe okoliczności i dowody załączone do wniosku (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). We wniosku, Wspólnoty Mieszkaniowe, z ostrożności procesowej, wniosły jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 58 § 1 k.p.a. Postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r., nr [...], Prezydent W. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z [...] października 2022 r. nr [...]. Organ I instancji uznał, że Wspólnoty Mieszkaniowe nie wykazały, by uchybienie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie nastąpiło bez ich winy. W ocenie Prezydenta W. powoływanie się przez profesjonalnego pełnomocnika na okoliczność braku wiedzy o istnieniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowiło przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W konsekwencji wskazanej odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, Prezydent W. postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta W. z [...] października 2022 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że Wspólnoty Mieszkaniowe uchybiły terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wspólnoty Mieszkaniowe podnosiły, że termin na złożenie wniosku o wznowienie rozpoczął swój bieg w dniu 8 marca 2024 r., tj. w dniu doręczenia postanowienia Wojewody z 1 marca 2023 r., nr 97/OPON/2023, w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta W. decyzją z [...] października 2022 r., nr [...]. W ocenie organu I instancji, Wspólnoty Mieszkaniowe dowiedziały się o decyzji z [...] października 2022 r. co najmniej w dniu 24 października 2022 r., tj. kiedy pełnomocnik Wspólnot zwrócił się z wnioskiem o przekazanie treści decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego, Prezydent W. uznał, że wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wspólnoty Mieszkaniowe wniosły zażalenie zarówno na ww. postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2023 r., nr [...], jak i postanowienie z [...] kwietnia 2023 r., nr [...], żądając ich uchylenia w całości. W uzasadnieniu pierwszego ze wskazanych zażaleń podniesiono, że Wspólnoty Mieszkaniowe nie miały możliwości dowiedzenia się o złożeniu przez W. sp. z o.o. oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania i były zdane jedynie na informacje przekazywane przez organ. Prezydent W. ograniczył się natomiast jedynie do przekazania informacji o treści decyzji na podstawie dostępu do informacji publicznej oraz do ustnej informacji, że decyzja nie jest ostateczna i w przypadku złożenia odwołania zostanie ono przekazane do Wojewody. Ponadto, pełnomocnik Wspólnot Mieszkaniowych wskazał, że nie został dopuszczony do wglądu w akta sprawy. Z kolei w zażaleniu na drugie z przywołanych postanowień wskazano, że skoro pełnomocnik Wspólnot Mieszkaniowych zwracał się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. z prośbą o złożenie odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 2022 r., to był on przekonany, że decyzja ta nie jest ostateczna. Gdyby natomiast miał świadomość, że decyzja jest ostateczna, to zwróciłby się z prośbą o złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z 4 marca 2024 r., nr 328/OPO/2024, Wojewoda uchylił postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2023 r., nr [...] i przywrócił termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] października 2022 r., nr [...]. W rezultacie powyższego, wspomnianym na wstępie postanowieniem z 4 marca 2024 r., nr 329/OPO/2024, Wojewoda Mazowiecki uchylił postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2023 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] października 2022 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. postanowienia Wojewoda wskazał, że organ I instancji powinien uwzględnić postanowienie organu wojewódzkiego z 4 marca 2024 r. nr 328/OPO/2024, o uchyleniu postanowienia Prezydenta W. z [...] kwietnia 2023 r., nr [...], i przywróceniu Wspólnotom Mieszkaniowym terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] października 2022 r., nr [...] r. Wojewoda zauważył, że skoro termin określony w art. 148 k.p.a. został zachowany, to organ I instancji będzie posiadał, po wznowieniu postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Prezydenta W., kompetencje do merytorycznej oceny przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Wojewoda zaznaczył przy tym, że w pierwszej kolejności ustalenia wymagać będzie, czy wnioskującym o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Prezydenta W., przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości. Organ wojewódzki nadmienił, że prawidłowe określenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę musi opierać się na pewnej potencjalności, w związku z czym stroną postępowania będą nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła przede wszystkim rażące naruszenie przepisów postępowania, a to m.in. art. 58 i art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 131 oraz art. 138 § 1 i 2 w związku z art. 144 k.p.a. W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Pr.bud. przez bezpodstawne przyjęcie, że Wspólnotom Mieszkaniowym przysługuje przymiot strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Uzasadniając zarzuty Skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie jest konsekwencją wadliwego postanowienia Wojewody z 4 marca 2024 r., nr 328/OPO/2024, o przywróceniu Wspólnotom Mieszkaniowym terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] października 2022 r., nr [...]. Spółka wskazała, że Wspólnoty Mieszkaniowe nie były stroną postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż obszar oddziaływania obiektu budowlanego Skarżącej nie wprowadza związanych z tym obiektem ograniczeń w zabudowie całkowicie zabudowanego terenu ww. Wspólnot. W ocenie Skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest w tym zakresie błędne, gdyż Wojewoda oparł się na orzecznictwie sądów administracyjnych sprzed nowelizacji Prawa budowlanego z 2020 r. dotyczącym ograniczeń w szeroko rozumianym "zagospodarowaniu" obiektów w sferze oddziaływania. Dodatkowo Skarżąca podniosła, że Wspólnoty Mieszkaniowe wiedziały o wydaniu decyzji Prezydenta W. z [...] października 2022 r. już w dniu 24 października 2022 r., a więc przed upływem tygodnia od jej wydania, co umożliwiło im złożenie bezpodstawnego odwołania w terminie dwóch tygodni od dnia jej wydania (tj. 31 października 2022 r.). Skarżąca wniosła także o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z 9 lipca 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonego postanowienia, uznając, że zaskarżony akt nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu czy to w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Nie wykreował on również dla Skarżącej nowej sytuacji w sferze jej praw i obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 października 2024 r., sygn. akt: II OZ 520/24, oddalił zażalenie Spółki na odmowę wstrzymania zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 4 marca 2024 r., nr 329/OPO/2024. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 22 stycznia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, Wspólnoty Mieszkaniowe również wniosły o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 4 marca 2024 r., nr 329/OPO/2024, uchylające postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2023 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] października 2022 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w parterze wraz z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] W., i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie art. 148 § 2 k.p.a. stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W rozpoznawanej sprawie Prezydent W. postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] października 2022 r., nr [...], wobec uprzedniej odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania złożonego przez Wspólnoty Mieszkaniowe: [...], [...], [...] i [...] w W. Wskazana odmowa przywrócenia terminu do złożenia ww. wniosku nastąpiła w drodze postanowienia organu I instancji z [...] kwietnia 2023 r., nr [...]. Jednakże kontrolując powyższe postanowienie w drugiej instancji, Wojewoda orzeczeniem z 4 marca 2024 r., nr 328/OPO/2024, uchylił postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2023 r., nr [...] i przywrócił Wspólnotom Mieszkaniowym termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] października 2022 r., nr [...]. W tej sytuacji, oczywistą konsekwencją przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoznanego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę było odpadnięcie kluczowej i jak wynika z analizy uzasadnienia postanowienia Prezydenta W. – w zasadzie jedynej przesłanki stanowiącej podstawę odmowy wznowienia przedmiotowego postępowania. W tym miejscu Sąd zobowiązany jest również zauważyć, że wniosek Wspólnot Mieszkaniowych o wznowienie postępowania bez wątpienia oparty został przede wszystkim na przyczynie określnej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj., że Wspólnoty - będące stroną tego postępowania bez własnej winy nie brały w nim udziału. Jak natomiast zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. np. wyroki NSA: z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09, LEX nr 953022, i z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2397/11, LEX nr 1337356). Jak wskazał NSA w wyroku z 20 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1332/09, LEX nr 737704), co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wymaga podkreślenia, że jedynie gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, to organ zobowiązany jest wydać na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W innym zaś razie, zobowiązany jest wznowić postępowanie i dopiero w jego toku ocenić, czy wnioskujący o wznowienie rzeczywiście powinien być uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Mając na uwadze powyższe stanowisko oraz fakt, że wskutek ostatecznego postanowienia Wojewody z 4 marca 2024 r., nr 328/OPO/202 Wspólnotom Mieszkaniowym przywrócony został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zasadnym było uchylenie przez organ wojewódzki postanowienia Prezydenta W. z [...] kwietnia 2023 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] października 2022 r., nr [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.